抑制農地撂荒亟須加快産權改革

　　在戶籍制度改革中，農民進城不用放棄農村土地，是平穩推進城鎮化的一種嘗試。“土地與戶籍脫鉤”能保障轉戶農民土地權益，但農業生産可能面臨兩個風險：一是農民進城後，農村土地將撂荒；二是農地細碎化，不利於規模經營。

　　作為統籌城鄉綜合配套改革試驗區，重慶市從2010年8月實施戶籍制度改革以來，已有近360萬農民自願轉戶進城，不少土地以代耕、出租、入股等方式流轉，土地撂荒情況未出現大的波動，農業生産總體平穩。重慶戶改兩年多轉戶農民承包地處置情況初步表明，通過逐漸提高農業比較效益，提高土地租金等收益，鼓勵發展規模經營，轉戶農民的土地也能得到集約利用，農業發展有更大空間。

　　戶籍不用土地換

　　在我國城鎮化進程中，農民轉戶進城主要以徵地“農轉非”和“土地換社保”方式獲得市民身份和待遇。但由於農民將土地作為保障的需要，以及農村土地附著權益的增加，很多農民轉戶進城不願放棄農地，甚至出現激烈的“土地維權”。

　　為保障轉戶農民土地權益，國務院辦公廳在2011年第9號文件中，要求“現階段，農民工落戶城鎮，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農民個人意願，不得強制或變相強制收回。”在重慶戶改政策設計中，也明確規定“戶籍不用土地換”，農民轉戶進城後，仍可保留農村土地權益。

　　“戶籍土地脫鉤”、“人地分離”也引起了一些擔憂，認為這可能進一步加劇土地撂荒，不利於農業穩定；此外，農民轉戶後，土地仍掌握在一家一戶手中，分散使用，難以規模經營，不利於農業發展。

　　《經濟參考報》記者綜合重慶農業、戶改部門情況和基層採訪，發現這些情況尚未出現。據重慶各級農業部門綜合調查，2010至2012年，重慶雖有近360萬農戶轉戶進城，涉及承包地300多萬畝，但全市糧食播種面積仍然在3390萬畝左右，糧食總産量穩定在1130萬噸。截至2012年底，重慶糧食已實現“五年豐”。

　　重慶農業大區涪陵區的承包地約78萬畝，常年撂荒地佔3%左右。區農委農經站站長何澤富介紹説，戶改以來，全區10萬多農民轉戶進城，其承包地要麼仍就近耕種，要麼交給親戚或鄰居代種，要麼將土地流轉給農業大戶或專業合作社耕種，轉戶農民土地規模集中度已超過30%，土地流轉增速較快。轉戶農民承包地撂荒率與全區平均水準相當。

　　重慶市統籌城鄉辦公室原專職副主任徐強也指出，從重慶兩年多戶改實踐來看，土地撂荒並未出現擴大化趨勢，並未威脅糧食安全。轉戶農民留在農村的土地，可以通過轉包、出租、入股等方式，規範流轉。

　　三因素抑制土地撂荒

　　記者綜合採訪發現，在農民大規模轉戶進城的同時，農村未出現大規模土地撂荒，土地規模經營還有進一步發展，主要有三方面原因：

　　一是重慶戶改對象主要是在城市打工的農民工，這些人長期脫離農業生産，轉戶並不改變土地生産狀況。“除了少數距離偏遠、地力很差的土地被撂荒之外，農民工在轉戶前，其實就已將土地交給親戚、朋友耕種或者流轉給農業大戶、專業合作社生産。轉戶並不必然會提高土地撂荒率。”徐強告訴記者，在各區縣，不少農民也並非整戶轉戶，全家進城，留在農村的父母或子女仍可以耕種土地。

　　在開縣臨江鎮青陽村，村民任強轉戶後，就遷到了鎮上居住，家裏5畝多土地交給了親戚種植中藥材。任強告訴《經濟參考報》記者：“咱三峽庫區農村人多地少，每人平均還不到一畝地。雖然現在很多人轉戶進了城，但每人平均土地面積還是不多，一旦有人進城，別人就想拿地來種。”

　　二是在戶改中，就近就地轉戶比例較高，這些轉戶“新市民”也可以就近耕種自己的土地。據重慶市戶改辦統計，在重慶360萬轉戶農民中，就近就地轉戶比例約在4成左右，不少人“身份是市民，仍在幹農活”。江津區慈雲鎮的舒福全説：“雖然現在轉戶進了小城鎮，但是住的地方到自家水田也只有不到4公里距離，平時騎著摩托車不到10分鐘就到了，並不耽誤伺候2畝多水稻。”

　　三是近年來重慶農村土地流轉速度加快，土地租金上漲，不少轉戶農民來到區縣城、重慶主城區，有些人地遠距離分離的“新市民”願意將土地流轉給大戶、專業合作社等新興農業生産主體，既能解決土地撂荒，也在一定程度上實現了土地適度規模經營。

　　在涪陵區馬武鎮石朝門村，國全蔬菜專業合作社就流轉了全村大量轉戶群眾土地。“以前農民一家一戶種地難賺錢，種水稻、玉米只能維持溫飽。一些人覺得種地又苦又累，寧願撂荒也不願種。”合作社社長何國全説，加入土地股份合作社後，土地變成了“金疙瘩”。隨著規模效益顯現，村裏土地租金已從2009年的每畝400多元上漲到600多元，而且每年還能有分紅。土地越來越值錢，只要合同規範、風險小，轉戶農民願意把土地流轉出來。專業合作社也能獲得更多的土地資源。

　　加快農地産權改革

　　採訪中，不少政府官員、專家學者認為，從目前來看，農村土地撂荒的直接原因還是在於農業比較效益太低，農民種地不賺錢。據農情調查，目前重慶每人平均 承 包 地 面 積 僅 為1 .1畝 左 右 ， 大 多 是 “ 巴 掌地”、坡耕地，産出效益較差。通過戶改通道，大量農民轉戶進城，能夠提高農村每人平均資源佔用量，為現代農業發展提供新的空間。

　　從目前來看，重慶率先在戶改中嘗試農民進城不用放棄農村土地，在農村尚未加劇土地撂荒，抑制規模經營。從長遠來看，還是應做好詳細、規範的制度設計，處理好農民轉戶進城與農村土地處置之間的關係，既要讓“新市民”平穩轉入城鎮，享受市民待遇，也要保障農村農業穩定，抑制土地撂荒。

　　相關專家認為，戶籍制度改革不可能單兵突進，要使農民進城平穩有序，農業生産不發生大的風險，必須加強農村土地利用制度改革：

　　首先，要建立、完善在農民進城後，留在農村的土地處置管理平臺，提高農業比較效益，提高土地租金等收益，並通過相關法律、規章明確，農民轉戶進城後，農村土地不得撂荒。在處置上，鼓勵將承包地交給農業大戶、專業合作組織經營，按協議分享收益。對於自願放棄承包地的，可經集體經濟組織同意後轉讓給其他村社成員或願意遷入村社的其他農民，轉讓價格由供需決定，實現規範有償退出。

　　其次，要加快農村土地産權制度改革步伐，真正明確土地承包經營權權屬關係，要在承包地確權頒證的基礎上，通過法律確認村社集體經濟組織作為土地所有者、農民作為土地經營、使用者之間的權利關係，依靠落實農民的財産權利，尤其是農民的土地經營權等，使農民真正在法律上擁有、佔有、支配、處置這些財産的權利，這樣一方面能夠解決農民進城後對土地的後顧之憂，另一方面，也能為農業大戶、專業合作社等新型農業經營主體發展創造更好環境。