土地流轉政策存“盲點”“新圈地運動”引擔憂

　　《經濟參考報》記者調查發現，與許多既無工業基礎又無豐富資源的中西部普通農村一樣，小崗村民多年來一直靠傳統的糧食種植和打工收入維持生計，隨著土地流轉和徵地規模日漸擴大，農民惜地心態強烈，對於流轉徵地中存在的土地利用率不高、非糧化傾向和收益分配比重不平衡等問題頗為擔憂。

　　不少小崗村民和基層農業幹部認為，小崗土地流轉中暴露的新情況和新問題也是當前中西部農村土地“從分到合”過程中面臨的普遍問題，亟須從政策層面完善土地流轉的限制性政策和退出機制，從而避免新一輪土地集中過程中出現的“新圈地運動”。

　　部分項目被疑“圈地”

　　目前小崗村無論是土地流轉還是徵地都進入了一個加速階段。2012年底，安徽省和鳳陽縣幫助小崗村制訂了《安徽省鳳陽縣小崗村村莊規劃(2012-2030)》，確定小崗村的發展定位是以現代農業和旅遊服務業為主導，創建國家級農業示範區、國家特色景觀旅遊名村。

　　規劃中最引人注目的是小崗村前所未有的土地流轉力度。從去年底到今年初，小崗一次性流轉了4300畝土地，實施了高標準農田改造，計劃交由安徽省農墾集團前來經營。此前，小崗村已經陸續流轉了3000余畝土地，主要通過招商引資交由鳳陽縣小崗村G L G新農業發展有限公司、小崗村叢玉菜業投資發展股份有限公司、鳳陽金小崗農林科技産業發展有限公司等企業經營。

　　大包乾帶頭人嚴金昌家30多畝地基本流轉給了上述這些項目。小崗村村民們向記者道出了對目前小崗土地流轉項目中的一些擔憂，即小崗前期大規模流轉土地的個別經營項目發展並不盡如人意。一些小崗村民直言，這些土地流轉項目雖然從未拖欠農民的流轉租金，但流轉土地長期不用，讓人懷疑企業的動機，“要麼是圈地，要麼是借機套取國家資金。”

　　一些小崗村民還對土地流轉後的“非糧化”經營感到擔憂。《經濟參考報》記者了解到，除去正在整治的4300畝高標準農田打算交由安徽省農墾集團從事糧食經營，前期小崗村流轉出去的3000多畝土地中，幾乎全是計劃從事苗木、藍莓、櫻桃等特色經濟作物種植。“我們經歷過吃不飽肚子的饑荒年代，如果以后土地流轉出去都不種糧，那以後我們吃什麼呢？”一位小崗村的老人説道。

　　進入門檻不嚴退出機制缺乏

　　無論是小崗村民還是鳳陽縣的農委幹部都談到，小崗土地流轉中出現的問題具有一定的代表性，究其根源是目前土地流轉進入門檻不嚴，並且缺乏相應退出機制，從而對進入的工商資本缺乏有效監管和制約。具體而言，主要存在以下政策盲點：

　　一是土地流轉用途缺乏細化規定。採訪中，不少小崗村民談到，目前土地流轉後，村民沒法知道和參與決定土地的用途，造成一些流轉土地發生閒置拋荒等問題，村民不知原委，心疼土地。“土地是國家的寶貴資源，農民把土地流轉出去也希望能夠比自己種的效益更高，這樣才會激發更多人流轉。”嚴金昌説，如果土地流轉出去還沒有農民自己種效益好，甚至被閒置，農民就會心生怨言。

　　鳳陽縣農委經管站站長張金榮説，目前該縣在土地流轉後的用途上只有原則性的規定，如不改變土地農用性質，但對具體做什麼、種什麼並不直接干預，大規模土地流轉如何控制糧食和經濟作物的比重等都沒有細化規定。“從目前看，種糧回報率肯定不如种經濟作物，因此，不少土地流轉都是以特色經濟作物種植為主，局部看可能對糧食安全影響不大，但從長遠看，如果大家都如此，糧食安全確實存在隱患。”

　　二是土地流轉獎勵政策“輕農重商”。《經濟參考報》記者了解到，為鼓勵土地流轉，目前安徽不少地方都出臺了相應的鼓勵政策，鳳陽縣也不例外。記者在鳳陽縣促進現代農業發展獎補辦法的材料上看到，對規模種植戶的補貼力度不小。如對新建規模化露地蔬菜種植的生産經營者，集中連片100畝以上的，每畝每年獎補200元；集中連片500畝以上的，每畝每年獎補300元；集中連片1000畝以上的，每畝每年獎補400元。對新發展露地藍莓、葡萄、黑豆、黑芝麻、黑花生等幾十種特色農業種植、特優新農作物的生産經營者都分別有不同程度的獎勵。

　　張金榮説，鳳陽縣僅農業部門兌現去年的現代農業項目獎補資金就達到1170萬元，其中不少獎補給了農業産業化企業。而其他分散于財政等部門的項目資金則難以統計。一些村民和基層農業幹部認為，這些“輕農重商”的獎補政策對規模流轉土地的經營者十分有利，在某種程度上會刺激資本進入農村大規模流轉土地，甚至出現一些為了補貼而盲目“圈地”的情況。

　　小崗村的幾位老人説，現在農業發展中只看表面不看實際的傾向“要不得”。以為企業來了，流轉了土地，就是規模化，政府就重視，各種補貼就跟過去了。老百姓精心種幾十畝地，看起來沒有規模、不夠氣派，就沒有補貼“但實際情況怎麼樣？老百姓是實打實的，企業搞得是虛的！”

　　華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰認為，各地政府通過補貼等形式幫助企業流轉土地，引導資本與農民競爭，是當前農業政策一大誤區，“如果資本有效率的話，那就不需要政府扶持，他就自動代替了農民。”

　　三是“資本入地”缺乏退出機制。據了解，目前小崗村的G LG項目和叢玉菜業項目，自2009年前後流轉土地面積約達2000畝，四年多來，其中一些流轉土地因為種種原因出現拋荒。對此，無論是鳳陽縣還是小崗村的幹部群眾都頗為惋惜，但流轉合同簽訂到二輪承包期滿，各方都無能為力。

　　基層農業幹部談道，這些項目投資方都是政府招商引資“優待”企業，並且都與農戶一次性簽訂了長達10多年的土地流轉協議，協議中也無對土地閒置浪費的約束性條文。因此一旦土地出現拋荒和閒置，無論是農民還是村集體或者政府主管部門都沒有手段和措施督促承包經營者。“對企業來説，只要不改變農用地的用途，土地流轉後種什麼，甚至種不種，監管上都還是空白，缺乏相應的強制退出機制。”張金榮説。

　　流出土地利益分配機制亟待完善

　　基層幹部和相關專家認為，當前小崗在土地流轉中暴露的問題具有一定的普遍性，從目前全國土地流轉政策來看，對資本進入農村流轉土地缺乏嚴格的準入和退出機制。因此，今后土地流轉政策亟須完善相關資本“進出”門檻，方能有效防止當前土地流轉快速推進過程中出現的“圈地”、撂荒等問題。

　　首先，設立“資本下鄉”甄選機制，為其設置門檻。安徽省農委農村經營管理處副處長秦仲華建議，對於資本進入農業領域應該設立相應的甄選機制，特別是突出對其農業經營背景和能力的考察，避免一些短期逐利的資本盲目進入，造成土地資源浪費和農民利益受損。

　　張金榮等人認為，對於“資本入地”的門檻設置至少應該包括兩個方面，首先資本進入農村承包土地的規模應該有所控制“過大的流轉面積存在著較大風險和隱患。”當前情況下，農民土地流轉面積在百餘畝最多上千畝是較為合適的規模，這可以將流轉大戶承擔的投資風險和消化轉移勞動能力置於可控範圍內。其次，政府部門應對土地流轉中糧食和經濟作物的比重進行統籌考慮。

　　當年大包乾帶頭人嚴宏昌激動地説，土地是用來種糧食的，有的老闆圈了地不種，應該追究責任“我當農民幾十年，知道要種好多麼不容易，隨便一個企業就能種好地？”嚴宏昌還説，企業來村裏租地可以，但得有個門檻，這個企業是不是搞農業生産的？究竟是來帶領農民致富的，還是來“圈地”的？得有個“硬杠杠”“不能是個企業就能來租地。”

　　其次，強化流轉后土地的用途管制，完善退出機制。不少專家和基層幹部表示，當前迫切需要建立資本進入農村流轉土地的退出機制。長期關注三農問題的安徽省政府副秘書長劉奇認為，資本輕易進入農村規模經營，一旦出現“圈地”現象又奈何不了，是當前農村土地流轉中出現的突出問題“城市土地圈而不用還有兩年收回的規定，寶貴的農村土地更應該建立嚴格的退出機制。”一些基層幹部坦言，對於一個縣或者一個市來説，很難出臺建立資本進入農村流轉土地的退出機制，亟待從省級或國家層面出臺相應的政策措施，對資本在農村經營不善，公然“圈地”造成浪費的，強令其退出並給予嚴格處罰乃至沒收，這將會有效扼制土地流轉中的“圈地衝動”。

　　最後，不斷完善農民流出土地的利益分配機制。比如，變目前對“資本入地”的單向獎補為農民和企業的雙向獎補，既鼓勵資本入地，又鼓勵農民流出土地。側重鼓勵農民流出土地，鼓勵工商資本從事農民難以從事的農業上下游配套産業，實現土地流轉的公平良性鼓勵。同時改變目前一些地方“村兩委”過度干預土地流轉，導致土地流轉主體錯位的狀況，改變“村兩委”從農民手中流轉土地，然後集中出租賺差價的違規做法。賦予農民對土地流轉收益更多談判權，建立跟隨糧價和物價的租金增長機制，維護農民權益，逐步減少農民對土地的依賴。