打造美麗中國“生態之窗”

　　題：打造美麗中國“生態之窗”——寫在三江源國家公園體制試點一年之際

　　巍巍崑崙腳下，青藏高原腹地，長江、黃河、瀾滄江孕育而生。被譽為“生命之源”的三江源，源遠流長、生生不息。

　　2016年，青海省肩負起國家生態文明改革先行先試的重要任務，在三江源地區大膽嘗試、紮實前行，探路國家公園體制，打造美麗中國“生態之窗”。

　　生態先行 “兩破兩立”迎難改革

　　三江源地區位於青海省南部，被公認為亞洲重要的水源涵養地及生態安全屏障，珍稀野生物種眾多，是世界高海拔地區生物多樣性最集中的區域之一。昔日，在“風吹草低見牛羊”的三江源，充裕的牲畜存欄量使不少牧民走上了脫貧致富之路。

　　上世紀90年代，受過牧超載及氣候變化等因素影響，三江源地區生態逐步發生退化，草原、冰川開始萎縮，不少河湖陸續乾涸。因源頭植被涵水能力下降，三江下游一度水患頻發。

　　2003年，國家在三江源地區設立自然保護區，啟動禁牧減畜、人工草補播、草原有害生物防控等生態工程，範圍涉及15.23萬平方公里。期間，當地近10萬牧民搬離了草原，超過70萬戶農牧民主動減少了牲畜養殖數量。

　　“在面積如此遼闊、生態系統如此脆弱複雜的區域開展人工生態治理，我國歷史上尚屬首次。”青海省發改委副主任、三江源國家公園管理局局長李曉南説。

　　為配合各項生態治理工程的實施，原本經濟欠發達的青海省堅持生態先行，出臺一系列政策措施逐步取消對三江源地區GDP的績效考核，將全省近三分之一的國土納入工業禁止開發區域，對發生重大生態環境破壞和重大環境污染事件的地區和單位責任人實行“一票否決”。

　　經過10餘年努力，三江源地區生態退化趨勢基本得到遏制。然而，相關體制機制矛盾同時顯現，集中體現為機構權責不清、職能交叉，各類保護地功能、空間有所重疊等；牧民的生計也遇到挑戰，由於缺乏勞動技能，一些禁牧減畜的群眾增收艱難；在少數地區，人工生態治理雖持續實施，但效果不佳。

　　2016年，我國首個國家公園體制試點在三江源地區設立，要求當地堅持保護優先、自然修復為主，創新生態保護管理體制機制，有序擴大社會參與，最終建成三江源共建共用、人與自然和諧共生的生態文明先行區。

　　“這意味著三江源地區將再次打破原有生態保護模式，在無任何成熟經驗可供參照的情況下，探索建立更科學、有效的全新生態保護體制。”李曉南説。

　　突破“藩籬” 重構區域生態“版圖”

　　專家指出，國家公園體制試點既不是國家級風景名勝地，也不是自然保護區的“2.0版本”，而是我國生態文明制度建設的重要載體。

　　中科院生態環境研究中心研究員歐陽志雲説，探索建立國家公園體制試點，關鍵在於“體制”二字，需瞄準“痛點”，打通“梗阻”，突破“藩籬”“動真格”，最終將國家頂層設計與中國特色、當地實際相結合，建立全新的生態保護體制機制。

　　明確任務目標的青海，首先向舊有體制“開刀”。2016年6月7日三江源國家公園管理局掛牌成立、體制試點正式啟動實施後，在不到一個月的時間裏，園區就整合了所涉4縣國土、環保、農牧等部門編制、職能及執法力量，建立覆蓋省、州、縣、鄉的4級垂直統籌式生態保護機構，並在各村成立了牧民生態管護隊。

　　“‘大部制’改革全面完成，縣級部門整體精簡了25%。從此，生態保護由園區管委會負責，其他社會管理職能歸地方政府，權責明晰。”長江源區治多管理處專職副主任才仁鬧布説，自打破區域條塊分割、實現垂直統籌管理以來，園區生態管護效能大幅提高。以處置生態違法案件為例，過去需要多地、多部門溝通、協調、聯動，費時費力、容易延誤時機。如今大家坐在一張圓桌上就能敲定行動方案了。

　　此後，三江源國家公園體制試點開始對各類自然保護地進行功能重組，將12.31萬平方公里的園區整體劃分為長江、黃河、瀾滄江3個分園區，分別組建保護力量，依照各分園區生態系統特點實施針對性保護。與此同時，各分園區又被進一步細化為大小不等的網格，“一格一策”實施精準生態治理、利用。

　　“對於現有科學技術尚難恢復、昔日人工介入效果不佳的生態退化地區，試點將對其進行隔離保護、觀察，更加注重自然恢復。”三江源國家公園建設規劃編制負責人、中國國際工程諮詢公司農村經濟與地區業務部主任何平説。

　　探路前行 打造綠色文明“樣本”

　　對於世代“逐水草而居”的牧民而言，放牧是他們大多數人唯一的生存技能。當前，三江源地區貧困人口達24萬，如何引導禁牧減畜後的牧民參與國家公園保護與管理，使其能從中受益、實現脫貧奔康，這是青海在公園試點期間需要下好的另一盤“棋”。

　　李曉南説，從去年開始，三江源國家公園體制試點創新設置了生態管護員公益性崗位，相關牧民大部分從貧困戶中擇出，每戶1名，培訓上崗後按月發放報酬，年終進行考核。截至目前，園區共有9975名牧民生態管護員持證上崗，5口以下的相關貧困家庭已達脫貧標準。在地廣人稀的三江源地區，牧民“點成線、網成面”構成的管護體系正發揮著重要作用。今年4月，我國首個國家公園課程試點班在青海大學開班，首批100余名本科生有望成為未來公園管理的專業後備力量。

　　體制試點實施1年間，三江源國家公園的創新舉措不止於此。今年3月，青海省玉樹藏族自治州成立三江源生態法庭，以民事、刑事、行政“三審合一”的審判模式，依法審理各類生態案件。

　　1年來，三江源國家公園管理局還同中國空間技術研究院簽訂戰略合作框架協議,計劃逐步將我國航太相關技術應用於生態氣候監測、公園日常巡護等領域。同時積極與國外科研機構、世界著名國家公園對接，籌措組建高層次、跨區域的諮詢專家組，為今後建立友好公園關係打下基礎。

　　“通過這些舉措，青海正努力將三江源打造為我國綠色文明的‘樣本’。”李曉南説，截至目前，公園各項生態體制改革工作已得到有效推進落實，將於今年年內完成主要試點改革任務，步入國家公園發展階段，力爭于2020年前後建成。（記者馬千里、李亞光）（完）