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機場建設費為何變身“基金” 專家:應透明管理

時間:2012-04-19 13:32  來源:人民網

  前日由財政部公佈的《民航發展基金徵收使用管理暫行辦法》,廢止了民航機場管理建設費和民航基礎設施建設基金兩項費用,代以徵收由二者合併而成的民航發展基金。按《辦法》,乘坐國內航班的旅客每人次收取50元,乘坐國際和地區航班出境的旅客每人次收取90元(含旅遊發展基金20元),部分情況旅客免征。

  根據這個4月1日起生效的新規,多數旅客購機票時所交的費用並未改變,僅收費項目名稱發生了變化。這一看上去不影響一般人利益的改動,在網上卻收穫了大量負面評論。許多網友抱怨“坑爹”,認為此舉是“換湯不換藥”:換了個名稱繼續收錢。

  既然“換湯不換藥”,緣何要更改名稱?這筆費用不管名稱為何,收取得是否有理有據?人民網記者就此事採訪了相關專家。

  政府性基金:預算外收入的長期身份

  4月18日,財政部負責人曾通過人民日報、新華社等媒體對外表示,將原有的兩項收費整合為民航發展基金的原因,是為了提高基金徵管效率,更好地統籌安排支援民航發展的資金。

  前述《辦法》中的第三條寫明,民航發展基金屬於“政府性基金”,收入上繳中央國庫,專款專用。

  “政府性基金的前身,其實是政府的預算外收入。”人民大學公共管理學院教授黃燕芬告訴人民網記者,現行的政府性基金中包含的養路費、車輛購置附加費、港口建設費等費用,過去均屬於預算外單列收費,“按道理這些公共事業支出應該全部由財政支付,但90年代財政相對困難,不能全額負擔,於是以專項收費的方式來彌補。”

  1996年國務院頒布《關於加強預算外資金管理的決定》,揭開“收編”預算外資金的帷幕,但這項改革直到2011年才全部完成。當時,俗稱機場建設費和民航基建費的這兩項收費已經納入預算管理。近十年來經濟高速發展,國庫相對充實,財政收入漲幅連年超預期,是否意味著這些專項收費已經可以回歸歷史?黃燕芬説,以民航為例,多數機場是由地方運營,但近年來地方支出遠遠超過收入,債臺高築,其基礎建設資金可能仍然存在不小的缺口。

  “政府性基金是我國政府在改革中出現的一種階段性現象,現在也是迫於無奈,各地基建項目資金缺口那麼大,不得不通過收費來彌補。但隨著公民社會逐漸建立,大家都有了很強烈的公民意識,站在公民的角度就會問,‘我應不應該交這個費用?’這種質疑是可以理解的。”黃燕芬説。“而且我既然交了這個費用,我就要求政府要公開——你花在哪些地方,賬本能不能給我們看看?”

  專家呼籲民航基金管理公開透明

  北京大學法學院教授王錫鋅認為,對民航發展基金收取的質疑可以分解為兩個問題:收費的依據足不足,合不合法?收上來之後如何管理、審計、公開?

  “第一個問題其實與基金這個名稱無關,屬於收費本身的問題。”王錫鋅説,按目前慣例,這類事業性收費歸口由財政部管理,因此民航發展基金徵收辦法由財政部制定是符合慣例的。但如果嚴格按《立法法》第八條的規定,“對非國有財産的徵收”必須通過由全國人大及其常務委員會制定的法律來實現。

  黃燕芬也認為,這種“基金”的性質有待進一步研究。“這種收費和稅收一樣,都是有強制性的,你非交不可。但是稅有稅法來規制,那麼這種收費是不是也應該由法律來規定?”

  作為民航發展基金的前身,機場建設費的徵收始於1992年,歷經逐步合法化過程,但一直面臨各類爭議。近年因併入預算表,開始公佈年度總收入,其總量之大也進一步引起了關注。據媒體報道,僅首都機場一家,去年上半年的機場建設費收入即佔總收入的15.5%,如以純利潤計算佔比則更高。

  旨在補貼虧損的事業收費,似乎幻化出了名為“利潤”的另一張面孔,看起來讓人難以接受。黃燕芬認為,這是由於機場承擔了一部分公共事業職能,同時又是商業公司,身份模糊所致,應當厘清其中界限,“包括這部分基金,是不是乾脆就以商業化方式來運作,如發行債券等,通過市場來融資?這些問題還需要進一步研究。”

  王錫鋅則強調,既然名為基金,要以基金形式運營這筆資金,就必須將其收支明細公開,使外界公眾均可參與監督,以保證其“專款專用”的性質不折不扣地實現。

  記者查閱《辦法》全文,其中第四條規定:“民航發展基金徵收、使用、管理等應當接受財政、審計部門的監督檢查。”具體到監督檢查方面,則主要由財政部和各地財政部門“對民航發展基金徵收、使用和管理情況進行監督檢查,督促各航空公司及時足額上繳民航發展基金。”目前尚無條款涉及明細公開、公眾監督等內容。

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編輯:王怡然

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