【精準扶貧專家談】鄒一南：精準扶貧要理清“十大關係”

　　【精準扶貧專家談】

　　作者:中央黨校經濟學教研部 鄒一南

　　【核心觀點】精準扶貧要理清“十大關係”：絕對貧困和相對貧困的關係、農村貧困和城市貧困的關係、建檔標準和民主評議的關係、專項扶貧和行業扶貧的關係、政府主導和社會動員的關係、資金整合和嚴格審計的關係、産業扶貧和社保兜底的關係、措施到戶和片區開發的關係、外部幫扶和自力更生的關係、發達地區和貧困地區的關係。

　　精準扶貧工作機制提出至今，脫貧攻堅取得良好成效。隨著扶貧工作的持續深入，一些深層次體制機制弊端逐漸開始影響精準扶貧成效，為取得脫貧攻堅戰的最終勝利，如期全面建成小康社會，須處理好以下十個方面的重大關係。

　　N01.絕對貧困和相對貧困的關係

　　從國際經驗看，任何一個國家都未能徹底消滅貧困現象，一定範圍和一定程度內的相對貧困是持續存在的。作為一個區域和城鄉發展差距十分巨大的發展中國家，落後地區和落後人群的存在也將會持續很長時間。因此，扶貧既要著眼于2020年前消滅絕對貧困人口，也要放眼於2020年之後對相對貧困人口的幫扶工作。要提早進行規劃，做好政策銜接，在堅決打贏脫貧攻堅戰的同時，充分做好與相對貧困進行長期鬥爭的持久戰準備。

　　N02.農村貧困和城市貧困的關係

　　精準扶貧主要是指農村扶貧。與農村人口相比，城鎮雖然具有相對較高的收入水準，但所面臨的生存壓力要遠大於農村。尤其是對於進城的農民工而言，由於離開農村無法享受扶貧政策的幫扶，同時又因沒有城市戶籍而無法享受市民的低保待遇，處於城市和農村“兩不管”境地，如果對此類“夾心層”人群遲遲不能建立專門的扶持機制，將會産生很大的社會穩定隱患。因此，應及早建立城市貧困人口幫扶機制，完善精準扶貧治理體系。

　　N03.建檔標準和民主評議的關係

　　在精準識別過程中，貧困戶建檔立卡的名額分配方法是國家統計局依據2855元的收入標準，估計出各省和縣的貧困發生率，按10%的上浮比例逐級向下分配的。由於村級行政單位缺乏農戶收入數據，在貧困戶識別過程中採用民主評議方法分配建檔立卡名額，從而形成建檔立卡名額分配的收入標準與建檔立卡名額使用的民主評議“兩層皮”現象，造成一定程度上的貧困識別偏誤。因此應該儘快建立科學的建檔立卡方式，提高貧困識別的精準度。

　　N04.專項扶貧和行業扶貧的關係

　　我國的扶貧資金包括國務院扶貧辦管理的扶貧專項資金，以及由各行業主管部門管理的帶有扶貧性質的部門專項資金。扶貧專項資金受精準扶貧瞄準機制約束，使用精準度較高，而部門專項資金更多受制于行業標準，在資金使用過程中往往不受精準扶貧瞄準機制約束，造成扶貧精準度不高，存在資金使用效率較低的現象。對此，應切實提高扶貧辦的統籌協調能力，各行業主管部門在實施扶貧項目時，要經由扶貧辦依據精準扶貧瞄準機制的標準安排資金使用和項目驗收，確保扶貧資金使用效率。

　　N05.政府主導和社會動員的關係

　　從國際經驗看，非政府組織和個人等社會力量在扶貧工作中能夠起到特殊的重要作用。當前，對個人和非政府組織針對貧困地區和人口的捐贈、扶助、收養等行為的立法立規還遠未完善，社會合力助推扶貧的格局尚未形成。應著力解決阻礙社會力量參與扶貧的體制機制弊端，建立社會力量參與扶貧的有效激勵。同時，應加快扶持以扶貧為主要任務的非政府組織，將其培養成為2020年之後對貧困幫扶的主導力量。

　　N06.資金整合和嚴格審計的關係

　　長期以來，由於涉農資金無法整合導致使用效率低、不符合實際的現象層出不窮。國務院辦公廳於今年4月針對這一問題專門出臺了《關於支援貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》，提出要形成“多個渠道引水、一個龍頭放水”的扶貧投入新格局，並將資金項目審批許可權下放到縣，這對解決“打醬油的錢不能買醋”的問題提供了政策基礎。但是，下放權力的同時不能忽視資金監管，應及時建立完善在扶貧資金整合使用條件下的項目審計工作機制，劃清資金整合和資金挪用的界限。

　　N07.産業扶貧和社保兜底的關係

　　目前，我國同時實行農村扶貧和低保制度，按照應扶盡扶、應保盡保的原則，將符合條件的農村低保對象全部納入建檔立卡範圍，同時將符合條件的建檔立卡貧困戶全部納入農村低保範圍。應進一步明確産業扶貧和社會保障的關係，前者的主要任務是“致富”，後者的主要任務是“兜底”，避免出現因獲得低保待遇而失去産業扶貧項目支援的現象，使農村低保制度和扶貧開發政策的有效銜接。

　　N08.措施到戶和片區開發的關係

　　根據國務院《建立精準扶貧工作機制實施方案》的要求，對貧困戶要逐村逐戶制定幫扶計劃，實現措施精準到戶。同時，《中央扶貧開發規劃綱要（2011-2020年）》也提出，要堅持開髮式扶貧方針，把扶貧開發作為脫貧致富的主要途徑。我國幅員遼闊，各地區自然地理條件迥異，發展水準相差懸殊。措施到戶和片區開發都是扶貧的有效方式，扶貧工作應因地制宜，符合實際。對於貧困發生率已經較低、貧困人口零散分佈、自然地理條件較好的地區，應嚴格貫徹措施到戶，一戶一策的解決貧困問題。對於貧困狀況嚴重、存在大面積連片貧困、自然地理條件惡劣的地區，應在找準貧困戶致貧的個性和共性原因基礎上，集中力量實施片區開發，改善阻礙區域發展的生産生活條件。

　　N09.外部幫扶和自力更生的關係

　　扶貧的主體是政府，但是外部幫扶無法從根本上實現貧困戶的穩定脫貧，要真正擺脫貧困還需發揮貧困主體自身的能動作用。在扶貧工作中，應改變政府包辦一切的工作方式，避免急功近利的思維模式，著力提高貧困群體的參與性，避免使貧困戶形成“等、靠、要”思想，由“要我脫貧”轉變為“我要脫貧”。

　　N010.發達地區和貧困地區的關係

　　貧困的形成固然有貧困群體自身條件和貧困地區區位條件的原因，但國家政策的傾斜一定程度上也會影響地區的發展。當前，新一輪改革開發所設立的試驗區、自貿區大多集中在東部沿海發達地區，使得全國的優質資源進一步向這些地區集中，客觀上加大了發達地區和貧困地區在發展機會上的差距，使落後地區更加“邊緣化”。國家在制定新的地區發展規劃和設立新的特區時，應對這一問題加以考慮，避免在國家層面形成擴大區域差距的政策導向。