養老金空賬額每年增數千萬 全國統籌方案正制定

　　雖然“怎麼分”還存在很大的爭議，但“統賬分離”已經成為一些專家的主流意見。決策部門對此還沒有做出明確的表態。

　　郭晉暉

　　[近年來個人賬戶的“空賬”額更是以每年數千萬的速度快速增長，到2014年底已超過3.5萬億。即使把城鎮職工基本養老保險積累的所有資金用於填補個人賬戶，個人賬戶仍然會有較大空額。]

　　[2014年職工養老保險累計結餘額為3.18萬億，中國人民大學公共管理學院教授李珍用了一個比喻形象地説明瞭當前基本養老保險基金的財務狀況：“這就好比説一個人口袋裏有10元錢，可他還有一張11元的欠條在別人口袋裏。”]

　　[2014年，職工養老保險的個人賬戶記賬累計額達到40974億元，比2013年增加了5865億元，增長率為16.71%。]

　　[截至2014年年底，全國所有做實個人賬戶省份累計結余為5001億元，比2013年底增加了847億元，增長率為20.39%。]

　　日前召開的中央經濟工作會議已將養老保險改革列入今年的六大重點改革之一，提出要“加快養老保險制度改革，完善個人賬戶，堅持精算平衡，提高統籌層次”。

　　《第一財經日報》從我國人力資源和社會保障部的相關人士處獲悉，該部正在制定基礎養老金全國統籌方案，如果順利的話，今年內就會出臺。

　　這一切的背後則是我國近年來個人賬戶的“空賬”額以每年數千萬的速度遞增，個人賬戶的空賬額在2014年底超過3.5萬億元。

　　養老金“空賬”正成為國家財政所面臨的重大風險之一。

　　3.5萬億空賬的風險

　　去年12月26日，中國社科院世界社保研究中心發佈了《中國養老金髮展報告2015》（下稱《報告》）。

　　《報告》稱，個人賬戶累計記賬額快速增長，即使把城鎮職工基本養老保險積累的所有資金用於填補個人賬戶，個人賬戶仍然會有較大空額。

　　個人賬戶記賬累計額減去各省做實的累計結余就是“空賬”。截至2014年底，個人賬戶的空賬額超過3.5萬億元。

　　中國人民大學公共管理學院教授李珍用了一個比喻形象地説明瞭當前基本養老保險基金的財務狀況：“這就好比説一個人口袋裏有10元錢，，可他還有一張11元的欠條在別人口袋裏。”

　　李珍説，許多人很樂觀，説養老保險有滾存結余，所以近期財務狀況良好。可是卻忽視了制度希望積累起來的個人賬戶資金卻被使用去發放當期養老金，養老保險制度整體為負債。

　　“空賬”是怎麼形成的？

　　這或許和現行制度有關。中國養老保險社會統籌和個人賬戶相結合的結構，本質上是創建了一個前所未有的混合型部分積累制，也就是“現收現付制加個人積累制”的模式，其初衷是將社會統籌和個人賬戶的優勢發揮出來，目的是實現預期穩定和多繳多得。

　　在制度的實際執行中，由於沒人承擔從現收現付制向部分積累制的轉製成本，個人賬戶繳費不得不用於保障當期養老金的發放，從而形成了“空賬”。

　　“統賬結合”制度是中國的一個創舉，這個制度表面上看起來是和世界銀行建議的“三支柱”模式類似，實際上卻有根本的不同。

　　但是，中國的養老保險制度與世界銀行“三支柱”不同的是，將第一支柱和第二支柱捆綁在一起，形成了一個混合製度。

　　李珍認為，基本養老保險中設置強制性的個人賬戶引發了許多問題，從理論上來説，個人賬戶強調的是精算公平，而作為統籌的社會保險強調的是社會公平，將個人賬戶內置於社會保險之內，導致社會保險的價值觀和運作機理都是衝突的。

　　不少受訪人士認為，雖然20多年過去了，當年的預警都已經成為現實——養老費率居高難降，企業不堪重負；個人賬戶大規模空賬運作，由於是空賬，個人賬戶基金不得不以最低利率來計息，這成為退休人員收入不斷降低的主要原因之一。

　　引發養老待遇降低

　　李珍2011年就開始研究個人賬戶對退休收入的影響。她説，個人賬戶是否能提供有效保障取決於它的收益率能否盯住工資增長率。

　　她的研究顯示，過去的十幾年年平均工資增長率為13.41%，而個人賬戶只能按照一年期銀行利率計息，計息率僅為2.66%，這就意味著一個按社會平均工資100%繳費18年（1997~2014年）的人，其個人賬戶只積累了46146元，如果是男職工，此時退休每月從中只能拿到332元；如果是女職工，每月則更是只能拿到236.65元。

　　按照2014年全國退休人員平均養老金2061元來計算，每個月能從個人賬戶中拿到的錢只佔到月收入的11%到15%之間，退休人員大部分的收入還是來自統籌資金。

　　從今天養老金的構成來看，個人賬戶顯然達不到38.5%的目標，甚至也達不到2005年《國務院關於完善企業職工基本養老保險制度的決定》（38號文）所希望的24.2%的目標。

　　李珍表示，個人賬戶既沒有增進效率，也沒有解決人口老齡化情況下退休收入保障的問題，卻引發了退休收入的下降，長期來看必然對制度的財務平衡産生壓力。

　　中國社科院世界社保研究所所長鄭秉文曾表示，連年上調養老金，模糊了個人賬戶的邊界，個人賬戶多繳多得的精算功能降到了歷史最低點，“賬戶養老金”的權重相對於“基礎養老金”（即統籌基金形成的養老金）也降到了最低點。

　　“只有到退潮時，才知道誰在裸泳”這句話同樣適用在這些年養老保險基金的運作上。過去十多年財政收入好時所採取的行政化上漲養老金的辦法在如今經濟新常態下已經行不通了。一些地區養老保險收支壓力巨大。

　　基本養老保險制度根本性的改革已經迫在眉睫。去年12月，我國人社部社會保險研究所所長金維剛在清華的一個論壇上表示，養老保險基金雖然總量上收大於支，但局部地區當期仍然存在收不抵支的問題。目前主要是動用歷年累積結余和財政補助來確保發放。

　　“做空”“做實”雙雙不通

　　對於“空賬”所引發的風險，財政部門非常警惕。但現實情況是，空賬的規模或許並沒有得到有效的控制。

　　事實上，從2001年開始的做實個人賬戶試點早就難以為繼了。2001年中央決定由遼寧省實施個人賬戶試點，2008年儘管已經擴大到了13個省份，但此後再也沒有省份願意加入。

　　專家們認為，試點進行不下去的原因，一方面是地方政府積極性不高，由於轉型成本的解決沒有法制化、力度有限，中央財政僅對少數幾個省進行數量有限的配比補貼，東部發達地區的試點省份完全由地方財政解決。

　　另一方面，各級政府都意識到將財政資金存在個人賬戶，將變成永遠都不可能收回的“沉沒成本”。擴大補貼規模等於將更多的財政資金置於貶值風險之中。

　　遼寧省是中國最早進行做實個人賬戶試點的省份，它從2001年開始做實，但是到2010年，中央財政對遼寧做實試點的補貼處於暫時中止狀態，並特批遼寧省向已經做實的個人賬戶基金借支發放養老金，到2014年借款額達到了700多億。

　　遼寧省停止“做實”成為個人賬戶做實試點過程的一次重要事件。雖然從目前來看，大部分參與做實試點的地區仍然在繼續推進做實個人賬戶試點工作，全國做實的累計結余為5001億元，2014年也達到20%以上的增長率，然而，“做實”已經不是主流。

　　於是，“做空”的觀點開始盛行。簡而言之，“做空”就是以後個人賬戶中沒有真實資金，而是對個人繳費進行記賬，把繳費和收益都計入賬戶，作為未來發放的依據。

　　然而，“做空”的建議並沒有被決策層最終採納。目前分析，原因有二，一是“做空”相當於將當代政府的責任推給了未來政府，二是“做空”在一定程度上是養老保險的私有化，將大大削弱養老保險失去社會共濟功能。

　　個人賬戶待剝離？

　　個人賬戶的取捨並不是第一次擺在決策者面前。早在2000年，全國統一的“統賬結合”制度運作兩年多之後，時任國務院總理的朱鎔基就開始交代有關部門研究是否取消個人賬戶。

　　雖然“怎麼分”還存在很大的爭議，但“統賬分離”已經成為一些專家學者的主流意見。與學界不同，決策部門在個人賬戶的未來走向還沒有做出明確的表態。

　　南京財經大學公共管理學院教授林治芬認為，職工養老保險個人賬戶從社會養老保險中分離出來，讓參保人建立自願性儲蓄養老制度，會減少因政府干預産生的扭曲，會對多層次養老金制度的健全産生正面影響。

　　清華大學就業與社會保障研究中心楊燕綏建議，整合現行職工養老保險個人賬戶、企業年金個人賬戶、商業保險個人賬戶、消費積分轉換養老金，進入國民個人養老儲蓄賬戶（含機關事業單位），制定稅收政策，委託受託人管理。

　　林治芬則認為，應該實行“統賬分管”，即對社會統籌和個人賬戶這樣兩種性質不同且運作規律也不同的基金實行分賬管理，在基金收入方分賬的基礎上，將養老金支出方也分開為統籌和個賬各自負擔。

　　林治芬表示，“統賬分管”之後，個人賬戶必須“記實”。這樣就可以搞清楚這些年來政府在養老金上的債務到底是多少，而不是像現在的“糊塗賬”。

　　然而，是否能真正實現基礎養老金和個人賬戶養老金從混賬模式到分賬管理，還要看全國統籌是採取“統收統支”還是“調劑金”制度。如果是後者，那麼到時候個人賬戶能否獨立，仍然是個未知數。