□中央紀委、監察部早在2005年即已完成對派駐機構的統一管理，將派駐機構由中央紀委、監察部和駐在部門雙重領導改為由中央紀委、監察部直接領導
□“用巡視以解決管得著的看不見，用派駐以解決看得見的管不著”是中央紀委、監察部合署辦公以來一以貫之並紮實推進體制改革的兩大支點
□隨著巡視由臨時改為正式機構，派駐機構從雙重領導改為統一管理，手腳得以延伸，耳目得以聰明，監督力度得以加強，查案力度得以加大
2009年年末，湖北省紀委監察廳“派出紀工委監察局”掛牌，這是湖北省紀委設立的第一個綜合派出機構。“紀工委監察局”幹部的提拔使用、人員編制、辦公經費等均由省紀委監察廳統一管理，相對獨立，負責對湖北省信訪局、省委財經辦、省法制辦、省防空辦、省三峽辦、省政府參事室、省扶貧辦、省政府採購中心等8家單位進行監督檢查、案件調查、督促協調指導、受理舉報申訴等。
這是近年來各地紀檢監察機關在派駐機構改革方面的一個縮影，類似的舉措不時見諸報道。中共中央政治局常委、中央紀委書記賀國強指出，紀檢監察機關對派駐機構實行統一管理，是黨中央為改革和完善紀律檢查體製作出的重大決策，是新形勢下加強和改進黨內監督的一項重大舉措。
那麼，派駐機構在實踐中究竟是如何發揮作用的，為什麼要進行派駐機構的改革，改革的效果又如何呢？
■“看得見的管不著，頂得住的站不住”
體制不順、力量分散，派駐紀檢幹部不敢監督、無力監督
“我這個紀檢幹部簡直就是個閒職。”湖南省醴陵市某局派駐紀檢組長曾經向市委抱怨。
傳統的派駐機構模式中，派駐紀檢幹部業務上受紀委監察局領導，但工資、福利待遇、人員編制都在駐在單位。紀檢幹部被雙重領導的處境，使他們難以獨立地行使職權。一方面，一個機構只有一兩個人的編制，紀檢幹部身兼數職，諸多事務纏身；另一方面，紀檢組長作為單位領導班子成員，雙重身份的尷尬導致很難發揮監督職能。
“在現行體制下，班子成員對‘一把手’的決定，有不同意見也是‘反對無效’。”江蘇省鹽城市某局派駐紀檢組長告訴記者，“我曾經遇到過幾次局領導班子投票表決，明明班子成員私底下都反對一把手的決策，但是敢怒而不敢言。對明顯違反政策的做法，只有我一個人投反對票或棄權票，根本起不了作用。時間長了，一把手認為你老跟他過不去，就背著你私底下運作一些事，或者故意跟你過不去，你的處境就會很尷尬，甚至被孤立、被排擠。”
於是，在一些政治生態惡化的地區和單位，就出現了“看得見的管不著，管得著的看不見；頂得住的站不住，站得住的頂不住；幹得好的上不去，上得去的幹不好”這樣一種怪現象。體制不順，力量分散，監督乏力，獎懲失準，紀檢監察機構的設置和管理模式，已不能適應反腐倡廉建設新形勢。
■“分兵把守下不了手，收回五指才是拳頭”
實現監督與被監督分離，避免分散兵力虛以應付
2004年十六屆四中全會通過的《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》提出，要改革和完善黨的紀律檢查體制，全面實行對派駐機構的統一管理。自此，各地各部門逐步開展了對派駐機構統一管理的改革。
深圳、成都、呼和浩特等地先後進行了類似的嘗試。多數地區成立了“大紀檢組”或紀工委，模式主要分為兩類，在市縣機關主要是分職能派駐即歸口設置，在鄉鎮街道主要是分片派駐即分塊設置。以深圳市寶安區的改革為例，全區10個街道紀工委、監察室的行政編制進行整合，成立7個派駐紀檢監察組，向10個街道派駐4個紀檢監察組，實行在街道分片派駐；在區直機關按職能部門派駐，分行業設置3個區紀委（監察局）派出機構，各派駐紀檢監察組人、財、物由區紀委（監察局）管理。
在湖北省，隨州市、赤壁市實行的是綜合派出模式，即面向市（縣）直部門和鄉鎮成立紀工委、監察分局，實行綜合派出，統一管理。嘉魚縣、陽新縣、孝昌縣實行的是重點派駐和綜合派出相結合的模式，即對縣直重點部門還是按原模式，實行單一派駐，面向其他部門和鄉鎮則設立紀工委、監察分局，實行綜合派出，統一管理。在同一模式上，各地的具體操作根據各地實際情況不同而定。
“眾所週知，監督工作的重點在於對領導班子成員的監督，難點是對‘一把手’進行有效及時的監督。”孝昌縣紀委副書記、監察局長鄭林平説，“‘分兵把守’式的監督容易下不了手，改革後，監督力量得到了整合，重拳出擊更加有力。派出紀工委監察局與被監督單位的監督與被監督關係更加純粹了，工作關係、幹部管理、後勤保障等都將不再受制于被監督單位，監督效果非常明顯。”他介紹，僅該縣紀工委監察分局成立的前兩個月，就對11項重大決策、大額資金使用開展了監督檢查，受理信訪舉報17件，轉立案3件，處理違紀黨員幹部4人。
■從“同體監督”走向“異體監督”
改革“一把手”體制，形成決策權、執行權與監督權的制衡
就派駐機構統一管理，記者採訪了中國紀檢監察學院副院長李永忠。
他説：“鄧小平同志在改革開放之初，就高屋建瓴地提出了黨和國家領導制度改革必須解決‘權力過分集中’這一‘總病根’。從十一屆三中全會決定恢復重建中央紀委及地方各級紀委以來，改革和完善紀檢監察體製成為這30年政治體制改革的一個重要方面。用巡視以解決管得著的看不見，用派駐以解決看得見的管不著，也因此成為中央紀委、監察部合署辦公以來一以貫之並紮實推進體制改革的兩大支點。”
他認為，隨著巡視由臨時改為正式機構，派駐機構改為統一管理，手腳得以延伸，耳目得以聰明，監督力度得以加強，查案力度得以加大。
但他同時坦言，目前各地對派駐機構的改革依然處於摸著石頭過河階段，各地派駐紀檢監察幹部在實踐工作中遇到的矛盾依然很多，困難依然不小。“派而同流，駐而合污”現象時有發生，派駐幹部統管不易、交流困難；統派統管標準不一，缺乏獎懲激勵機制，不少派駐幹部是在憑黨性、憑良心幹活。按片設立“大紀檢組”雖然便於監督，但職級不好解決，對所在片各點的情況也容易若明若暗。這些問題有待於在深化改革中不斷解決。
李永忠表示，目前紀檢監察機關力推的派駐和巡視工作，其核心都是變“同體監督”為“異體監督”，從而加強黨內監督的效果。“有效的監督，其前提必須是不同的體。”李永忠説，“對派駐機構實行統一管理，不是不相信同級黨組。而是遵循監督原理、監督規律的必然之選。因為再好的刀，也砍不著自己的刀把；再好的外科醫生，也難以給自己動大手術。只有對當前普遍存在的監督者與被監督者混為一體的現象，積極穩妥地進行改革，使同體監督轉變為異體監督，才能形成有效的監督制衡力和科學的權力結構。”
他指出，派駐機構改革是在現有體制下對異體監督的小嘗試，能起到偵察兵和打前站的作用，是權宜之計。“要根治目前廣泛存在的‘一把手’權力過分集中和難以監督的問題，必須對黨內權力結構進行認真改革，解決‘議行合一’這一老大難問題。特別要通過黨代會常任制改革的深化，以實現黨內決策權、執行權和監督權的有效分離，從而找到加強黨內監督，發展黨內民主的有效實現形式。”
“令人鼓舞的是，不僅建立健全決策權、執行權、監督權相互制約的權力結構等觀點已經寫進黨的重要報告，而且在2008年的第十七屆中央紀委二次全會上，胡錦濤總書記在講話中也首次提到了‘監督的制衡力’這一概念。這都説明，黨中央對於建立健全科學的黨內權力結構是認同的，對更好地加強監督的嘗試是贊成的、鼓勵的。”李永忠説。
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派駐機構統一管理的作用
對派駐機構實行統一管理，有利於派駐機構保持相對的獨立性，增強其權威性，強化派駐機構的監督檢查職能，逐步完善對權力的監督制約機制。這項改革，對於充分發揮派駐機構的職能作用，切實加強對駐在部門領導班子及其成員的監督，深入推進黨風廉政建設和反腐敗工作，具有十分重要的意義。
派駐機構統一管理帶來的變化
強化了監督職責。過去派駐機構也有對駐在部門領導班子和領導幹部進行監督的職責，但在雙重領導體制下，派駐機構難以充分發揮監督的職能作用。實行統一管理後，進一步明確和強化了派駐機構對駐在部門領導班子及其成員的監督職責，並把監督作為派駐機構第一位的職責，把派駐機構履行監督職責的情況，作為考核派駐機構工作成效的重要標準，這樣就強化了派駐機構的監督職能；
加大了查辦案件力度。實行統一管理後，派駐機構的業務工作由上級紀檢監察部門直接領導，重要情況和問題直接向上級紀檢監察部門請示、報告，這樣更有利於派駐機構充分發揮職能作用，加大查辦案件的工作力度。
中央紀委、監察部派駐機構去年核實違紀線索471件
2009年，中央紀委、監察部派駐機構查辦違紀違法案件工作取得新進展，全年受理信訪舉報35466件，初步核實違紀線索471件，立案96件，結案80件，給予黨政紀處分87人。
2009年，中央紀委、監察部派駐機構還指導駐在部門機關紀委及所屬系統查辦案件543件，協調辦案269件。絕大多數派駐機構建立了案件線索集中管理制度和案件線索集體排查制度，案件管理更加規範。
三門峽市推行“大紀檢組”模式
河南省三門峽市撤銷對所駐在單位的一對一派駐，實行完全獨立於駐在單位的“大紀檢組”制，紀檢組的規格由原來的副縣級提升為正縣級。
所謂“大紀檢組”模式的具體內容是：市紀委、監察局撤銷原有的“一對一”派駐紀檢組，成立10個大紀檢組，覆蓋全市63個設黨組的工作部門及直屬事業單位等。每組負責6至7個單位。紀檢組由現行的雙重領導改為紀檢監察機關直接領導，力圖改變過去存在的隸屬駐在部門、監督難等弊端。
深圳推進基層派駐機構改革
深圳市寶安區將全區10個街道紀工委、監察室進行整合，成立7個派駐紀檢監察組，實行在街道分片派駐，在區直機關按職能部門派駐，由區紀委（監察局）垂直管理，派駐紀檢監察組工作重點集中在辦案、糾風和監督三方面。
改革以“整合力量、統一管理”為主線。與改革前相比，派駐紀檢監察機構將帶來“四大變化”：整合監督力量。將全區10個街道紀工委、監察室的行政編制進行整合，不增加機構、不增加編制、不增加人員。實行直接領導。區紀委、監察局對7個派出機構實行直接領導，對各派出機構的業務工作和幹部實行統一管理。強化監督職能。突出專業化、規範化、制度化監督，加強對區直部門、街道黨政領導班子及其成員的監督，加強對有關領域權力運作的監督。確保工作成效。設置派駐機構後，街道、區直單位和有關領域的反腐倡廉建設應切實得到加強，尤其是加強對駐在部門領導班子及其成員的監督。
對派駐機構實行統一管理主要是對派駐機構的業務工作、幹部工作實行統一管理，這既是派駐機構充分履行監督職責的主要條件，也是派駐機構充分發揮作用的體制保障和組織保障。（記者 姜潔）
[責任編輯：張曉靜]
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