三十年經歷五次改革:折射中國行政管理體制走向

時間:2008-03-11 09:17   來源:中國政府網

  新華社北京3月9日電(記者 宋振遠、張建新)前不久,黨的十七屆二中全會審議通過了在廣泛徵求意見的基礎上提出的《關於深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案》,同意把《國務院機構改革方案》提請十一屆全國人大一次會議審議。至此,黨的十七大提出的加快行政管理體制改革、建設服務型政府的要求,從目標到實施邁出了關鍵性一步。

  回首改革開放30年,我國先後經歷了5次較大的行政管理體制改革。儘管每次改革的背景不同,任務不同,過程有難易,效果有大小,但歷次改革都適應了生産力發展的階段性需要。

  面對即將出臺的第6次機構改革方案,梳理過去5次改革的得與失,中國行政管理體制改革的走向清晰可見。

  5次改革一條主線:精兵簡政 轉變職能

  國家行政學院教授汪玉凱一直研究我國的行政管理體制改革。他説,改革開放30年來,我國6次行政管理體制改革的落腳點基本上是精簡機構、精簡人員、轉變職能、提高效率。

  1982年第一次政府機構改革前,國務院的組成部門多達100個,領導職數急劇增加。汪玉凱説:“當時冶金工業部,正副部長一共有24位。”此次機構裁減,國務院撤並了39個部門。

  回頭看1982年的改革,其成功點不僅在於精兵簡政。這次改革的深遠影響主要是兩方面:一是打破了領導職務終身制,二是根據鄧小平提出的“四化”標準(革命化、年輕化、知識化、專業化),大批年輕知識分子走上領導崗位。

  當1988年推動第二次行政管理體制改革時,我國改革的重心已由農村轉向城市。儘管由於後來複雜的原因,原定於1989年開展的地方機構改革暫緩進行。但其歷史性貢獻是首次提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”。直到現在,仍然是改革面臨的重要任務。

  1993年的第三次行政管理體制改革,同樣有著深刻的歷史背景。如果説過去經濟體制改革一直是“摸著石頭過河”,那麼到1992年終於“摸”到了這塊“石頭”,即鄧小平南方談話時強調的“建立社會主義市場經濟體制”。

  第四次政府機構改革始於1998年。這次改革精簡力度很大,改革前國務院有40個組成部委,結果減少了11個。另一個突出特點是,行政管理從具體的工業經濟管理中淡出。除了國防科技工業和資訊産業兩個管理部門外,這次改革將其他直接管理工業的10個部委都撤消了。同時,在國務院和省級政府機構,提出公務人員要減一半,國務院當時3.4萬人減了1.7萬人。

  2003年的政府機構改革,是在加入世貿組織的大背景下進行的。改革目標很明確,即逐步形成行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點是,深化國有資産管理體制改革,完善宏觀調控體系,健全金融監管體制,推進流通體制改革,加強食品安全和安全生産監管體制建設。這次改革重大的歷史進步,在於抓住社會經濟發展階段的突出問題,進一步轉變政府職能。

  南開大學周恩來管理學院“大部門制改革”課題組負責人朱光磊教授説,前5次行政體制改革,通過機構精簡和調整,總體上適應了推進經濟體制改革的需要。但是,改革還缺乏政府職能切實轉變的基礎,改革對象大多集中于經濟管理部門,對政府的社會管理與公共服務職能關注不夠。

  黨的十七大報告首次提出建設服務型政府,為第6次行政管理體制改革指明瞭方向。十七屆二中全會強調,要著眼于科學發展、改善民生,在大部門體制改革等方面邁出重要步伐。

  5次改革一種動力:經濟體制改革推動行政體制改革

  經濟體制改革深入到一定程度以後,就要推動政治體制改革。梳理5次行政體制改革,政府機構改革的每一次任務,都是由經濟體制改革深入以後提出來的,不是空穴來風。反過來,行政體制改革的實施,又進一步推動經濟體制改革的深入。

  汪玉凱分析説,1982年進行第一次政府機構改革時,我們實行的是“計劃經濟為主,市場條件為輔”,即經濟性質仍然是計劃經濟。到1988年進行第二次行政管理體制改革時,我們實行的是“有計劃的社會主義商品經濟”,儘管加了諸多限制,但經濟性質已變成商品經濟了。到1993年推動第三次行政管理體制改革時,我們要建立的是“社會主義市場經濟體制”。

  很顯然,經濟體制改革深入以後,人們的認識有了三次大突破。相應的,行政體制要隨經濟體制改革的深化,不斷進行調整和改革,否則就會阻礙生産力的發展。

  全國政協委員、中國(海南)改革發展研究院執行院長遲福林説,比起經濟體制改革,行政體制改革的艱難性表現為:每一次行政體制改革,表面上是機構、人員、數量的增減,實質上卻是一種權力格局的重新調整。

  行政體制改革很難一步到位,也不可能一步到位。1982年的機構改革,幾乎是一次數量增減性的改革,沒有觸動高度集中的計劃經濟管理體制。到1988年,中央就提出轉變政府職能的要求。1993年更進一步提出行政體制改革要適應市場經濟體制。2003年的政府機構改革,則適應了中國加入世界貿易組織的需要,同時為深化國企改革和減輕農民負擔,清除了體制障礙。很顯然,每一次改革都不是過去的重復,而是一個螺旋式上升的改革鏈條。

  改革開放以來,中國創造了經濟增長奇跡。但是,2003年的非典給人們當頭一棒。人們深切感受到經濟快速增長與公共服務不到位的矛盾。

  全國人大代表、山東臨沂市市長張少軍坦言:“政府的主要職責就應是提供公共服務,提供社會管理。在這兩個領域,沒有人可以替代政府。但直到最近幾年中央提出以人為本的科學發展觀,一些地方才真正意識到這一點。”

  5次改革一個啟示:加快向服務型政府轉變

  黨的十六大以來,中央領導多次強調,必須站在新的歷史起點上推動改革開放。那麼,下一步改革的關鍵在哪?“十一五”規劃提出,未來行政管理體制改革將成為改革開放的關鍵。黨的十七屆二中全會更進一步指出,深化行政管理體制改革,“是政治體制改革的重要內容”。

  遲福林分析説,我國已從生存型社會開始進入發展型社會。與30年前相比,新階段面臨日益突出的兩大矛盾。一是經濟快速增長同發展不平衡、資源環境約束的突出矛盾;二是公共需求的全面快速增長與公共服務不到位、基本公共産品短缺的突出矛盾。這兩大矛盾對政府提出了新要求。

  一些專家指出,制定“九五”計劃的時候,我們明確提出要用集約式的經濟增長方式替代粗放式的增長,十年後這個問題依然十分突出。哪個縣長、市長的底線,都是本地經濟發展速度要高於全國平均水準。這樣做的結果必然是拼資源、拼環境。

  以行政體制為中心的政府機構改革,最重要的是實現政府自身的轉型。這個轉型應是兩大任務:一是由管制型政府轉向服務型政府。二是由經濟建設型政府轉到一個公共治理型政府。

  全國政協委員李立新深有感觸地説,黨的十六大以來,伴隨著行政管理體制改革的推進,中央提出了以人為本的科學發展觀,各級政府針對困難群體和民生問題,拿出更多的錢去發展醫療、教育、就業、社會保障等公共服務項目。

  黨的十七大強調,解放思想是發展中國特色社會主義的一大法寶。十七屆二中全會提出,要深刻認識深化行政管理體制和政府機構改革的重要性和緊迫性,力爭到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。

  新一輪的改革已經啟動,新的政府機構改革方案讓人們充滿期待。

編輯:陽艷萍

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