地方政府自行發債開閘 擺脫土地財政依賴

2011-11-16 08:54     來源:人民日報     編輯:范樂

  地方政府自行發債,增加了政府的融資手段,促使其逐步擺脫對土地財政的依賴,更重要的是,讓政府的舉債行為真正置於資本市場的監督之下

  11月15日,總額為71億元的2011年上海市政府債券開始招標發行,發行分為兩期,分別是36億元3年期和35億元5年期固定利率附息債券,中標利率分別為3.1%和3.3%,將於11月16日起計息。

  10月20日,財政部公佈:國務院批准上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點。隨著上海的破冰,廣東省財政廳宣佈將於本月18日自主招標發行69億元地方債。地方政府自行發債由此開閘。

  政府融資手段單一,加重了對土地財政的依賴

  “從規模看,此次上海自行發債71億元不算多,但這是個意義重大的開端。”諾亞財富研究部副總經理鄧偉岩説,目前,中國地方政府的融資手段比較少,主要是兩種:一是大規模銀行借貸,二是通過組建各種平臺直接融資。目前,銀行的間接融資明顯大於直接融資,政府融資手段單一。

  諾亞財富的研究報告顯示,美國、日本等世界主要經濟體的政府、公司與機構的主要融資手段大多通過債券市場來實現。而中國通過債券市場直接融資的比重相對非常小。今年一季度,美國政府債券總額為2948.50億美元,我國僅為578.10億美元。

  鄧偉岩認為,政府融資手段單一加重了對於土地財政的依賴。這也是地方政府積極發展房地産的一個動力。如果政府有更多元的市場化融資手段,就可以逐步擺脫對土地財政的依賴,房地産調控也就會減少許多阻力。

  另外,公開債市融資不足,政府只能通過地方融資平臺去融資,或是通過銀行借貸。地方平臺融資難以公開透明,而銀行間接融資借貸則加重了金融的系統性風險。“地方政府自行發債,不僅可以使政府的融資手段多元化,還可以改變地方政府的融資結構,提高抵抗金融風險的能力。”鄧偉岩説。

  自行發債的試點辦法加裝了多道“保險閥”

  2009年,中央曾嘗試地方政府發債採取中央代理髮行模式。但這種發行模式由於發債額度和發債主體由國務院確定,難以體現不同發展層次地方政府間的差異,市場信號作用不明顯。

  暨南大學經濟學院教授馮海波表示,儘管此前地方政府沒有自行發債,但是,通過地方融資平臺發債融資項目不斷。雖然地方政府組建的融資平臺對緩解融資難有一定作用,但在規範性與防範風險方面並非長久之計,放開地方政府發債是遲早的事情。

  此次的自行發債與自主發債並不相同。區別在於,自行發債是指總的指標由中央分配,發行規模、資本利用、未來償還等地方説了不完全算。此次的自行發債,還付就是由中央財政來承擔的。而自主發債是指地方政府發債規模自主、項目自主、發債用途自定、償債部分自負。由此看來,自行發債僅僅是中央代發與自主發債之間的一種過渡。

  為了防範風險,自行發債的試點辦法加裝了多道“保險閥”:自行發債的規模是在國務院批准的發債規模限額內,由財政部代辦還本付息;試點省(市)發行政府債券實行年度發行額管理,2011年度發債規模限額當年有效,不得結轉下年;其期限結構為3年債券發行額和5年債券發行額,分別佔國務院批准的發債規模的50%;試點省(市)發行政府債券還應以新發國債發行利率及市場利率為定價基準,採用單一利率發債定價機制確定債券發行利率。

  由此看來,4個省市的自行發債僅僅是獲得了一些淺層的自主權,距離真正意義上的自主發行還有相當大的距離。

  市場人士以為,一方面,自行發債的規模仍在國務院發債限額內,且不同期限發行額比例都有具體的限制,另一方面,首批試點的4個省市都屬經濟發達地區,財政狀況相對良好,因此,人們擔心的濫發債可能性較低。

  讓政府舉債行為真正置於資本市場的監督之下

  中歐國際工商學院會計學教授許定波認為,地方自行發債的啟動,更重要的意義是,它讓政府的舉債行為真正置於資本市場的監督之下。

  過去,地方政府通過融資平臺舉債,完全由地方政府自行決定,項目是否必需、資金運營效率如何,公眾難以得知。如果地方政府從自行發債轉向自主發債,就必須經受資本市場的全程監督。按照現行的發債模式,一般而言,地方債的銷售由主承銷商和分銷商承擔,最後放到債券市場讓公眾可以像買股票一樣購買。在這樣的情況下,地方債必須要經受雙重的評估,一是評級機構的評估,二是債券的價格及利率要由市場來評估。

  “過去,地方政府舉債很隨意,想發多少就發多少,利率多少就多少,但真正進入資本市場,就必須由市場説了算。”許定波説,在市場環境中,政府的舉債規模和用途就必須公開透明,收入多少,怎麼花的,要非常清楚,市場才可能評判發行多少債券是合理的,價格多少、利率多少是準確的。

  “自主發債完全可能扼制政府的短期行為。”許定波説。現在的許多投資項目、形象工程,大多是政府的短期行為造成的,如果從資本源頭加以控制,讓政府的錢大都從債券市場上獲得,而不僅僅是從銀行獲得,政府就會小心許多。如果償付能力不足,如果項目不被公眾認可,根本不可發行地方債,一些短期行為的項目也就被控制了。

  因此,許定波建議,現在試點城市自行發債的期限還太短,3年期和5年期的地方債還只是短期債券,最好發行10年以上的地方長期債券,逼迫政府舉債長期接受資本市場的監督。(記者 謝衛群)

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