行政不作為與檢察監督的作為

　　談到反腐敗的治本之策,大家無不關心如何把權力關進制度的籠子;至於如何把權力行使到位,防止其不作為,或作為不力,似乎是個只能憑藉教育、激勵、上級部門督促和行政處分等措施才能解決的問題。其實不然,運用法律手段也許更為有效。　

　　鄂東某市一家公司從農民手中獲得16畝國有農用耕地承包經營權,隨後未經主管部門批准,讓另一家企業將採礦尾砂排放至該地塊,致其喪失農用功能。因村民不斷向有關部門舉報,該公司用淤泥和黃沙將該地表面覆蓋,市國土資源局因此認為,該地已經恢復農用地性質,故決定不予立案。村民不服,又向上級主管部門舉報,上級部門仍不立案。村民無奈,只好向市檢察院反映。市檢察院調查後,發現該地並未恢復原狀,遂發出監督整改的檢察建議,市國土局未予採納。為挽回公共利益所受損害,市檢察院依法向法院提起訴訟,請求判令市國土資源局對違法用地行為未履行監管職責,應依法處理。法院經公開開庭審理,判決確認被告人對違法佔地行為未完全履行職責,責令其繼續嚴格依法履行。被告人表示服從判決,督促儘快恢復該地農用功能。

　　類似案件進入訴訟程式的,全國已有數百起。檢察機關介入其中,大多緣于行政不作為,且對於這些不作為現象,客觀存在監督真空地帶。在這些真空地帶中,往往受損的是國家或公共利益。國家和公共利益雖然在邏輯上人人有份,但在實際運作中,除了政府部門有權管控外,作為共同利益受害者的每個普通公民,其最大的作為,也不過是向有關部門舉報,或參與社會輿論。上述案例中,那些與被損害土地有直接利害關係的農民,雖然長期向政府主管部門舉報,卻始終未引起重視。究其原因,是缺少一個代表公共利益、有權提起訴訟的第三方,檢察機關參與其中,正好充當了這一角色。

　　作為國家法律監督機關,檢察機關的根本任務是保障法律統一正確實施。檢察權的這一性質,決定了檢察監督的公益性。在上述案例中,檢察機關既不是土地出讓協議的當事人,也不是土地資源的管理者,但國有農用土地受損,有關部門怠于監管,檢察機關有權從保障國家土地法規統一正確實施的角度,通過提起訴訟,保護國家和農民的土地資源。檢察監督權的公益性,決定了檢察機關提起此類訴訟的主動性。

　　環境、土地等公共資源的損害,既有片面追求經濟效益、忽視科學發展的因素,也有行政管理體制條塊分割、部門之間工作不銜接等體制方面的原因。我國檢察體制與政府機構平行,互不隸屬,這為檢察機關監督行政機關嚴格執法,提供了體制上的有利條件。公益訴訟案件中,對涉案公共利益的監管和保護,往往牽涉多個部門,如上述案例,既涉及土地管理,又涉及環境保護,如果政府各部門之間互相推諉,就只能由檢察機關出面,通過提起公益訴訟,運用法律程式解決問題。

　　對於有關部門不作為,或履行職責不到位而造成公共利益受損,檢察機關提起公益訴訟,有其天然的職能優勢。受理公民、法人和其他社會組織的舉報、控告和申訴,對刑事犯罪提起公訴,對刑事、民事和行政訴訟活動的監督等,都可以及時發現和掌握侵害公共利益的線索;檢察機關履行法律監督職能所必需的調查和補充偵查的權力等,都是其他部門和組織所不具備的。

　　(作者係資深檢察官)