進一步深化稅制改革研究
經過1994年的財稅改革，我國基本形成了適應社會主義市場經濟要求的稅收制度框架。近年來，我國又進行了統一內外資企業稅、增值稅轉型、取消農業稅、修訂個人所得稅等稅制改革。但相對於經濟社會快速發展的新形勢，當前稅收制度中還存在不相適應的地方。當前稅收制度存在的主要問題有哪些？進一步深化稅制改革的目標取向和著眼點是什麼？本期“前沿關注”刊登的這篇文章對此進行了闡述。
——編 者
“十二五”時期是全面建設小康社會的關鍵時期，是深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期。解決制約經濟社會發展的一些重大問題，如加快轉變經濟發展方式、調整經濟結構、統籌城鄉發展、促進節能減排、改善收入分配等，是“十二五”時期不可回避的重點工作。稅制改革應與各項重點工作和各方面綜合配套改革相呼應，不失時機地向前推進，為經濟社會發展提供良好的稅制支撐。
當前稅收制度存在的主要問題
1994年的財稅改革，基本形成了適應社會主義市場經濟要求的稅收制度框架。2003年以來，我國又進行了統一內外資企業稅、增值稅轉型、取消農業稅、修訂個人所得稅等稅制改革，為促進經濟社會發展作出了積極貢獻。但相對於經濟社會發展的新形勢、新變化，當前稅收制度中還存在不相適應的地方，亟需通過改革加以解決。
直接稅和間接稅比重失衡阻礙我國經濟轉型。當前，稅收結構中主要由增值稅、消費稅、營業稅構成的間接稅比重過高，對經濟轉型造成了諸多負面影響。例如，間接稅通常可以直接嵌入商品售價之中，屬於可通過價格渠道轉嫁的稅，優化再分配能力低下，對於恩格爾系數較高的中低收入階層，實際加大了其“稅收痛苦”程度；間接稅比重過高易推高物價、抑制內需，加大了結構調整的難度；對大部分服務行業徵收營業稅，會造成稅收重復徵收和稅負偏高，使相關企業競爭力相對下降，不利於産業結構升級和服務企業專業化細分與升級發展；較高的間接稅增加了企業運營的資金壓力，相應減少了企業投入技術研發和設備更新的資金，增加了企業轉型的難度。
稅制結構不完善削弱政府調控經濟的能力。首先，稅制結構不完善削弱政府調控經濟運作的能力。發達國家非常強調發揮稅收的自動穩定器功能。例如，美國聯邦政府超過40%的收入來自個人所得稅，如果加上薪酬稅，佔比達到80%左右。這樣，在經濟波動中，稅收超額累進機制可以發揮相當明顯的自動穩定器功能——在經濟繁榮期收入上升時，納稅人邊際稅率自動跳高，為經濟降溫；在經濟衰退期收入下降時，邊際稅率自動下降，為經濟升溫。而我國的直接稅中實行超額累進的是非常小的一部分，只有在工資薪金所得稅中可以看出清晰的超額累進機制，但在2011年的個人所得稅改革後，工資薪金所得稅的超額累進只覆蓋不到7%的工薪收入者。其他方面的稅制基本沒有體現稅收的自動穩定器功能。其次，稅制結構不完善削弱政府調節收入分配的能力。目前我國缺乏能夠有力調節收入分配的稅種。增值稅、營業稅調節收入分配的功能比較弱；個人所得稅應發揮的“抽肥補瘦”的再分配功能遠不到位；財産稅中的房産稅剛剛開始局部改革試點，而遺産稅和贈與稅還無從談起。這極大地影響了稅收調節收入分配功能的發揮。最後，資源稅改革和相關配套改革不到位，影響了政府調控資源環境的能力。
進一步深化稅制改革的目標取向
按照“十二五”規劃的要求，結合我國經濟社會發展實際和國際形勢變化，進一步深化稅制改革需要處理好四個方面的關係。第一，稅制改革需要與經濟體制改革形成緊密互動關係。稅制改革應與經濟體制改革相配合，在推動經濟體制改革中實現稅制的優化和完善。第二，稅制改革需要與加快轉變經濟發展方式緊密結合。我國經濟發展的根本出路是在科學發展觀指導下加快轉變經濟發展方式，稅制改革在加快轉變經濟發展方式、促進科學發展方面應當作出貢獻。第三，稅制改革需要與優化分配格局、調整分配關係相配套。第四，稅制改革需要與建設創新型國家、發揮科技第一生産力作用相呼應。進一步深化稅制改革，不僅要確保“十二五”時期稅制改革任務順利完成，而且要考慮中長期的全盤稅制發展戰略。為此，稅制改革應消除碎片化傾向，努力從為經濟社會發展全局服務出發系統推進。
總體來看，我國稅制改革的目標取向應當是：適當降低間接稅比重，提高直接稅比重，實現結構性減稅與結構性增稅的優化平衡，建立一個能適應和有效調節經濟波動，體現國家産業政策和技術經濟政策，既能滿足政府財力正常增長需求、又能滿足優化分配格局需要的稅收制度體系。
進一步深化稅制改革的著眼點
穩定宏觀稅負，實現結構性減稅與結構性增稅的優化平衡，增強政府公共服務供給能力。稅收收入的規模應與經濟社會發展以及政府所需提供的公共産品和服務水準相適應。雖然我國財政收支總量較大，但每人平均財政收入和支出水準很低，世界排名處於100位之後。按照國際貨幣基金組織口徑計算，美國、日本、德國、法國、義大利和英國2010年每人平均財政收入均在1.4萬美元以上，而我國每人平均財政收入只有1166美元。增強政府公共服務供給能力，提升國民福利水準，需要保持一定的稅收增長和宏觀稅負水準。在這種情況下，解決增加稅收與降低居民稅收痛苦的矛盾，需要實行結構性減稅與結構性增稅相結合的方式，推進稅制內部結構優化平衡。
優化稅制結構，完善稅收制度體系。優化稅制結構的中長期改革重點應放在進一步提高直接稅比重，使直接稅與貨物和勞務稅一起構成政府收入的主體。應研究推進環境、資源、財産等方面的稅制改革，以構成完整的現代稅制體系。應逐步健全地方稅係，賦予省級政府適當的稅收管理許可權：一方面科學配置稅種，依據民生需要和社會公共管理實際歸屬優化稅收結構；另一方面構建以房地産稅和資源稅為主的地方稅係，使其成為地方政府收入的主要來源。資源稅改革從新疆開始試點正在向全國推廣，今後應擴大品種覆蓋面。這有望給經濟欠發達但資源富集的地區提供一個財源支柱。房地産稅可以逐漸成為與地方承擔的社會管理職責相適應、與優化房地産調控相配套的地方稅係中的支柱性稅種。當然，這需要漸進推進，不能操之過急。
完善稅種，提升稅收服務經濟社會發展的能力。一是進一步改革增值稅，促進産業升級和經濟發展方式轉變。上海的增值稅“擴圍”改革試點各方面認同度較高，應進一步總結經驗，予以推廣。二是進一步完善消費稅，合理引導生産與消費。目前社會比較關注的奢侈品稅收方面，不同部門有不同認識。如果淡化奢侈品的概念，將其納入中高端消費品，消費稅進一步優化調整還是有空間的。三是完善個人所得稅，發揮其調節收入分配的作用。個人所得稅改革應堅持“綜合與分類相結合”的方向，適時穩妥地向前推進。四是全面改革資源稅費制度，推進資源稅擴大品種覆蓋面，並研究開徵環境保護稅，促進“兩型社會”建設和經濟可持續發展。五是研究推進房地産稅改革。應總結上海、重慶試點以及十市“空轉模擬評稅”試點等經驗，凝聚共識，循序漸進，使不同利益訴求得到表達和關照。
建立科學合理的稅收政策體系，增強稅收政策的彈性，提高政策效果。稅制改革既需要構建一個剛性的制度體系，又需要建立一個具有一定彈性的稅收政策體系，以增強稅收服務經濟社會發展的靈活性和針對性。應按照有利於實現科學發展和加快轉變經濟發展方式的要求，建立包括推進新農村建設和城鄉發展一體化、支援戰略性新興産業發展、鼓勵企業提高自主創新能力、促進資源節約和環境保護、推進區域協調發展、扶持就業再就業、推動實施“走出去”戰略等在內的稅收政策體系，發揮稅收在支援中小微企業發展、促進企業研發創新、調節收入分配和引導産業結構升級等方面的積極作用。
深化財政分稅制改革。深化財政分稅制改革的意義非常重大。應堅持1994年財政體制改革的框架，把分稅、分級財政體制在省級以下真正貫徹下去。現在的情況是，省以下並沒有真正進入分稅制狀態，而是五花八門、複雜易變、具有討價還價色彩的分成制和包乾制。進一步完善分稅制改革的基本思路是：通過省直管縣、鄉財縣管和鄉鎮綜合配套改革，把五個政府層級框架扁平化為三個層級，在中央—省—市(縣)三個層級框架下，按照“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級産權，一級舉債權”的原則，構建財權與事權相適應、財力與事權相匹配、中央與省兩級自上而下轉移支付加必要的橫向轉移支付的財稅體制。這其中還涉及一些問題，需要我們進一步研究探討：一是進一步正稅清費，統籌稅費關係；二是推進稅收法治化進程；三是實施稅收徵管改革，實現稅制改革和徵管改革的良性互動，提高徵管效率，降低徵管成本。
作者簡介
賈康，著名財經專家，全國政協委員。財政部財政科學研究所所長、研究員、博士生導師，中國財政學會副會長兼秘書長，國家“十一五”和“十二五”規劃專家委員會委員。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。
