每一筆彩票資金被不當利用的背後，
都給腐敗預留了空間
本刊記者/周群峰
本文首發于2017年3月23日總第797期《中國新聞週刊》
今年2月中旬至3月下旬，財政部、民政部和國家體育總局組成6個聯合督查組，趕赴北京、天津、遼寧等25個省市，督查網際網路彩票整頓工作，並將於3月30日前報財政部。
近兩年，國家加大了對彩票行業的審計和整頓，對相關問題督促整改、健全制度，並對相關責任人員進行了追究處理。
重兵審計彩票
對彩票領域存在問題最為詳盡的一次描述，是2015年審計署第四號審計結果公告。這一審計在2014年11月至12月間完成。
審計署社會保障審計司相關負責人告訴《中國新聞週刊》，為了保障彩票資金等民生資金安全，促進有關部門加強管理，提高彩票資金的使用效益，審計署組織開展了彩票資金審計。
這次審計，共有包括業務司局以及駐地方18個特派辦的審計人員參與。審計署成立了彩票資金審計項目辦公室，負責組織此次審計的組織實施。
此次審計的對象，包括財政部，民政部及所屬中國福利彩票發行管理中心，體育總局及所屬體育彩票管理中心，以及北京、山西等18個省市的省級財政、民政、體育部門，228個省市級彩票銷售機構，4965個彩票公益金資助項目。審計對象的時間跨度為2012年至2014年10月。
該負責人説，對18個審計省市的選擇，參照其彩票銷售量，同時兼顧了東西中部的均衡，以讓這次審計在全國具有代表性。
審計的內容，是彩票公益金和發行費的使用情況。審計人員要查閱資料、詢問座談、分析數據、實地查看、外調延伸等，對審計發現的情況和問題進行討論和研究，一些問題還要結合實際情況具體問題具體分析。相關審計人員告訴《中國新聞週刊》，審計工作最大的特點，就是履行審計監督職責的獨立性，以確保審計結果的客觀求實公正。
但在實際工作過程中，也難免會出現個別不配合不支援的情況。比如在某地審計一個養老院項目時，民政局的工作人員説什麼也不願意帶審計人員到現場。直到最後眼見無法隱瞞，才指著矗在跟前的一棟建築説，這個就是。原來這個被冠以養老院的項目，沒有被用來接待老人，卻被當地民政局用做了辦公樓。
對那些根本就不存在的套取公益金的“項目”，審計的阻力就會更大，因為其中往往隱藏著腐敗問題。對於這樣的問題線索，審計人員更多的是要開展深入的調查和延伸，期間還要排除一些干擾。
審計署社會保障審計司相關負責人説，彩票審計發現的問題與他們之前的預期大體一致，但網際網路彩票的問題比預期的相對會嚴重一些。在這方面，他們專門抽調人力，加大審計力度，根據審計中出現的新情況調配資源。
2014年12月份，這一輪審計結束。審計結果公告顯示，18個省人民政府和各級相關部門認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，加強彩票資金管理，推進彩票市場和法規制度建設，彩票發行規模穩步擴大，對社會公益事業發揮了積極作用。但此次審計也發現了一些違法違規問題，包括虛報套取、違規採購、違規構建樓堂館所和發放津補貼等，一些地方還存在違規利用網際網路銷售彩票、彩票資金閒置等問題。
問題超出預期
雖然公眾對彩票領域存在的問題早有耳聞，但這一次的審計結果公告還是超出了很多人的預期。
一位曾從事過彩票行業管理的退休官員告訴《中國新聞週刊》，這份審計結果公告給人印象深的有兩個方面，一方面是客觀反映了中國彩票行業近年來發展取得的主要成效；另一方面也事實求是地揭示了當前彩票行業存在的一些突出問題，尤其是彩票公益金和發行費存在問題的面寬，一些主要方面存在問題的程度較深、涉及金額大等情況。
比如，審計結果公告指出，有584個單位擠佔挪用彩票資金33.3億元，用於平衡一般預算、企業經營週轉、彌補工作經費和違規對外投資等。上述接受採訪的退休官員稱，這説明擠佔挪用的問題比較普遍，且“受惠”的領域較為廣泛。“既有政府用的，也有企業用的，還有員工用的，還有對外投資的，各種情況都有。”
與此相關的另一個審計結果，是違規購建樓堂館所和發放補貼。其中，有32個單位違規使用彩票資金購建樓堂館所，涉及資金31.47億元。另外，有141個單位用彩票資金髮放津貼補貼，涉及資金3.83億元。
這兩個方面的支出看起來很普遍，有的金額很大，比如北京福彩動用發行費609.87萬元，超過規定標準為單位職工發放工資及獎金；北京體彩則為此動用了3905.55萬元。
審計結果公告顯示，“三公”支出挪用彩票資金也很普遍。共有122個單位將彩票資金用於“三公”支出，包括超標準或超編制購買和使用公車，違規組織出國（境），以及借培訓和會議等名義公款旅遊。
“三公”支出的受益方，不僅有本單位，還有上級單位。比如，有4家省福彩中心買車給民政廳長期使用，分別是山西、吉林、雲南和陜西。其中陜西福彩中心為民政廳買了4輛，花費125.41萬元。其他三家福彩中心購車數量雖不及陜西，但單價更高：山西花費62.06萬元買了一輛越野車；吉林花了124.46萬元買了一輛越野車；雲南花費156.39萬元買了兩輛越野車。
這種用發行費為上級服務的事情還有很多，除了買車之外，大多是發放獎金。比如長春福彩中心為該市民政局職工發放獎金29.28萬元；大慶福彩中心動用29.1萬元，為該市民政局職工發放獎金；江蘇體彩中心動用發行費67.7萬元，為該省體育局等單位職工發放獎金。
一位熟悉內情的業內人士介紹説，此類事情的發生，有的是下級單位主動行事，也有的是上級單位索要，個中含義雙方都心知肚明。“各自都把發行費當成了一塊輕而易舉到手的‘肥肉’，都眼睜睜地盯著，於是要搞平衡，領導拿一點，員工拿一點，上面拿一點，下面也要拿一點。平衡之後，內部就沒有風險了，大家皆大歡喜。”
這位業內人士告訴《中國新聞週刊》，有的彩票發行和管理部門對發行費的管理較為隨意，“有的機構想怎麼花就怎麼花，但按規定，發行費和公益金都要編制預算，使用範圍有專門的規定。”
相關單位花錢隨意性的另一個表現，是採購時不經過法定的程式。審計結果公告顯示，有59個單位未按規定集中採購、公開招標採購或超標準採購設備和技術服務，涉及資金71.43億元。
一位與彩票領域相關的招投標業內人士告訴《中國新聞週刊》，這種非公開採購的背後，有可能隱藏著涉嫌腐敗的情況。他説，彩票發行與管理部門通常有幾個固定的合作夥伴，多年不變，有的負責彩票印刷，有的負責提供銷售設備。這種多年的合作關係，一方面容易阻隔公開招標，也容易包裹利益往來。
彩票資金管理混亂的另一個表現，是有大量的彩票公益金被套取。審計結果公告顯示，有73個單位通過編造虛假項目、提供虛假資料等方式，套取彩票資金5.96億元。
每一筆彩票資金被不當利用的背後，都給腐敗預留了空間。審計結果公告顯示，個別彩票主管部門和彩票機構的工作人員，利用職務便利非法牟利；還有個別單位和人員弄虛作假，侵佔彩票資金。另外，還有部分公職人員違規經營彩票投注站。
審計結果公告顯示，審計署向有關部門移送了違法違紀問題線索90起，有關部門進行了依法依規查處。
被攤薄的彩票公益金
這份審計結果公告還有一塊內容，是關於網際網路彩票。
近幾年，是否可以在網際網路上銷售彩票一直引人關注。在網際網路不斷發展的背景下，很多人呼籲放開在網際網路上銷售彩票，但彩票主管部門基於對博彩的消極面以及管理上的顧慮，在這方面一直持謹慎態度。
“彩票提倡多人少買，這樣可減少負面效應。網際網路刷刷單就出去了，容易傾家蕩産。博彩，其中有一個‘博’字。”一位接近決策層的業內人士告訴《中國新聞週刊》。
2015年4月3日，財政部、銀監會等八部委聯合發佈了《 中國銀行 業監督管理委員會公告2015年第18號》，這個被稱為“給網際網路彩票當頭一棒”的文件，表示要“堅決制止和嚴厲查處各種擅自利用網際網路銷售彩票行為”，“未經財政部批准，任何單位不得開展網際網路銷售彩票業務。”
審計人員發現，雖然相關部門嚴格控制，但網際網路彩票已經遍地開花，且都沒有經過審批。審計結果公告顯示，在被審計的18個省市中，有17個省市存在違規銷售網際網路彩票的行為，銷售額達630.4億元，其中體育彩票佔比近八成，達到497.4億元。
一位從事過彩票監管的財政系統官員告訴《中國新聞週刊》，各地網際網路彩票之所以頂風開工，是因為各地都希望通過網際網路這個平臺，快速提高彩票銷售額，這樣彩票發行機構能分到更多的發行費，地方政府則能分到更多的公益金，這對於雙方無疑都有吸引力。
“多賣100個億，地方上就能多支配幾十個億。所以大家都想把盤子做大，都有動力。”上述受訪業內人士説。
而網際網路跨越時空的特性，又為把盤子做大提供了可能性。過去，彩票的銷售一直受制于轄區的限制，不能在轄區外銷售，網際網路把彩民的範圍擴大了，它可以賣給全國的彩民，甚至全世界的彩民。
另外，網際網路上刷單消費的特性，又使得單筆的數額和消費的頻率都大大增加了。
這是一個做大的好機會。所以，即便政策沒有鬆口，相關機構都沒有停止私下佈局，因為相比線下，網上分羹更講究先佔先得。即便在2015年上述文件出臺以後，有些機構仍然在暗度陳倉。
在擴大銷售額的邏輯下，還容易致使公益金比例被擠壓。由中國社會科學院社會政策研究中心和社會科學文獻出版社共同發佈的一份報告，支援了這一結論。
在2016年5月公佈的這份《慈善藍皮書：中國慈善發展報告（2016）》指出，彩票發行銷售20多年來的實踐表明，在彩票資金中，最容易受擠佔的不是彩票獎金，也不是彩票發行費，而是彩票公益金。因為彩票獎金直接關係到遊戲的吸引力，從而影響其銷量，所以彩票獎金比例多年來一直呈上行趨勢。
而彩票發行費直接涉及彩票機構和代銷者的利益，削減的難度也很大。在發行費比例穩定而獎金比例提高的情況下，彩票公益金的比例就會被攤薄。
按照《國務院關於進一步規範彩票管理的通知》，從2002年1月1日起，彩票返獎比例不能低於50%，發行費比例不得高於15%，彩票公益金比例不得低於35%。
後來，經國務院批准，財政部可在獎金比例不超過75%的範圍以內，根據彩票發行銷售狀況及不同彩票品種的特徵，確定具體彩票遊戲的資金構成比例。自此以後，彩票公益金佔比呈逐年下降的趨勢。
中國社會科學院的這份報告顯示，2012年，彩票公益金佔彩票發行銷售總數的比例僅為28.8%，2015年，這個比例繼續下滑到26.6%。而即開型彩票及視頻型彩票，公益金的提取比例多為20%，以足球彩票為主的競猜型彩票，提取比例只有18%。
審計署的彩票資金審計結果，進一步驗證了這一説法。公告顯示，在2012年至2014年10月的彩票銷售收入中，中央集中和地方留成的彩票公益金共1855.54億元，佔27.74%；彩票發行費940.39億元，佔14.06%；彩票獎金3891.91億元，佔58.2%。
針對公益金不斷萎縮的狀況，2015年，財政部出臺《關於進一步規範和加強彩票資金構成比例政策管理的通知》，明確對彩票公益金的提取比例做出調整，要求嚴格限定彩票獎金比例、合理控制彩票發行費比例、切實保障彩票公益金比例，新開設的任何彩票遊戲品種，彩票公益金的比例最低都不得低於20%。
這個通知能否具備足夠的權威和效力，能否得到嚴格的貫徹執行，還需要時間驗證。
整改長短結合
此次審計結束後，針對審計發現的問題，審計署採取了三種處理方式。對擠佔挪用資金等違反財政財務規定的問題，下達審計決定要求被審計單位及時整改；對未按規定招投標等管理不規範的問題，審計部門要求相關主管部門或有關單位進行整改；對發現的重大違紀違法線索，按程式移交給紀委、檢察院或公安等部門處理。此次審計，審計署向有關部門移送的90起重大違法違紀問題線索，主要來自彩票銷售環節和資金使用環節。
針對審計發現的一系列問題，審計署向有關部門提出了三點建議：一是開展彩票市場專項整治，清理整治違規利用網際網路銷售彩票等問題；二是對審計發現的問題依法整改，追究責任，並建立健全責任追究和問責機制；三是進一步完善彩票資金管理和使用具體規定，逐步健全彩票資金績效評價機制。
審計署官網顯示，截至2015年5月31日，有關部門和地方已通過追回資金、上繳財政、調整會計賬目等方式，整改問題金額145.1億元，佔全部有問題資金的85%多。在2015年6月份公開的審計項目清單中，在每一個有問題的項目後面，都標明瞭當時處理的進展。
2015年6月，時任國家體育總局體育經濟司負責人在接受媒體採訪時稱，體育總局已要求總局彩票中心進行整改，完善政府採購管理流程，並對各地體育彩票機構的採購工作做出規範引導。
2015年12月22日上午，審計署審計長向全國人大常委會作《國務院關於2014年度中央預算執行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告》時，報告了彩票發行費和彩票公益金審計查出問題整改情況。
整改情況報告顯示，截至2015年10月底，有關部門、單位和地方整改彩票“問題資金”794.73億元，佔應整改金額的99.4%，制定完善政策制度200個，處理274人。
同時，整改情況報告指出，對虛報套取、擠佔挪用專項資金等問題，通過歸還原資金渠道、上繳國庫或財政專戶、停發或降低標準發放津補貼、補辦手續、調整賬目等方式，整改164.33億元，佔應整改金額的97.1%，其餘4.99億元正在落實整改中。
2015年12月26日下午，十二屆全國人大常委會第十八次會議舉行聯組會議，就國務院關於2014年度中央預算執行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告進行專題詢問。這次詢問聚焦了彩票發行、地方債務等熱點話題。在這次會議上，全國人大常委會委員尹中卿難以掩飾激動的情緒，一連拋出多個問題，向時任民政部部長“發難”。
兩年多來，一些重大的彩票資金違規項目也陸續得到了整改。其中包括備受關注的“黃山培訓基地”項目。
“黃山培訓基地”是上世紀90年代民政部在黃山建立的一個面向優撫對象，承擔接待和療養職能的服務機構。後來因為經營管理問題，移交給中國福利彩票發行管理中心，重新界定用途並進行了改造建設。
審計署彩票資金審計結果公告的明細附表中顯示，中國福利彩票發行管理中心及其下屬公司，違規以“黃山培訓基地”的名義建設酒店，總投資22240.56萬元，其中中國福利彩票發行管理中心投資12700.77萬元。
2014年9月，新華社“新華視點”的記者調查發現，黃山培訓基地已經變成一家準五星級酒店莊園，莊園內奢華程度驚人。很多人由此懷疑，培訓基地已經變成內部接待的高檔酒店。
中國福利彩票發行管理中心當年9月16日回應説，從2011年起，福彩黃山培訓基地有限公司已停止培訓使用，由合作企業按照市場行為進行酒店經營。中央八項規定頒布後，福彩系統未在此酒店開展培訓業務、公務接待以及召開各類會議。
一位介入調查此事的人士告訴《中國新聞週刊》，該培訓基地已在2014年9月份就開始採取措施整改，相關工作已經陸續完成。
對未履行政府採購程式的採購行為，根據實際情況確定了幾種不同的整改方式：有的出臺規範的制度，對採購行為規範管理；有的不再由彩票發行部門承擔採購任務，比如國家體彩中心不再承擔熱敏票採購任務；還有的根據實際情況，確認相關單位採用單一來源方式採購，比如國家體彩中心指定企業作為技術和運營服務提供商。
對於違規發出的獎金和補貼，有的已全額收回；有的收回一部分，剩餘部分制定了還款計劃。違規支出的“三公”費用，外出旅遊的費用已經收回，出借的車輛也已經收回，或拍賣後上繳財政。
對備受關注的網際網路彩票，整改情況顯示，所有的省份都已停止銷售。
同時，審計署還在推動彩票資金使用的公開。審計人員在審計彩票時有一個體會：彩票資金作為公共資金，其籌集使用情況應當向社會大眾全面公開，但實際上彩票資金支出的明細賬公眾很難看見，在缺少社會監督的情況下，很容易出現問題。
降低封閉風險的一個有效辦法，是公開。但從近幾年彩票公益金使用公開的情況看，大多很粗疏，比如《天津市2015年度彩票公益金籌集分配使用情況公告》提到，2015年該市彩票公益金支出107546.5萬元，其中體育彩票50972.5萬元，福利彩票56574萬元。
但公開的線條還比較粗。比如該市“十三運”新聞中心和指揮中心建設款14100萬元、退役運動員保險經費2000萬元等。專家質疑，一筆支出動輒上千萬元甚至上億元，粗線條的公開其實等於沒有公開，因為沒有具體的項目，讓公眾的監督無從下手。
現在政府“三公”經費在不斷細化，公開已是大勢所趨。社會公眾期待彩票的公開能更加細化，這不僅有利於監管部門的監督，也是公眾監督的前提。
[責任編輯：郭曉康]
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