農村土地制度改革試點要切實保障農民權益

　　當前，農村土地制度改革試點正在全國各地開展，從本報記者到安徽、黑龍江、福建等地的採訪情況看，各地方的農村土地制度改革試點從本地實際出發，探索出了各具特色的土地制度改革路徑和方式方法，積累了一些有效的新鮮經驗。但是，不能否認，各個地方在探索這一改革實踐的過程中，出現了一些新情況、新問題甚至新矛盾。對此，各地要予以重視，並妥善解決，要切實保護農民應有的各項土地權益。

　　土地確權亟待規範和設立標準

　　農村土地確權是順利開展承包土地流轉和實現土地承包經營權抵押、擔保權能的重要前提，各地在探索改革過程中出現了一些新問題，迫切需要制定相關政策加以規範和解決。

　　安徽宿州市現代農業辦公室副主任徐志連反映，宿州在對農民土地確權過程中面臨著困難。按照2013年中央一號文件，當地開始試點，對農民承包土地、農村集體建設用地、宅基地和住房開展確權和辦證工作。此項工作開展需要成本投入，如重新丈量土地，要投入人力、物力等。通過全球定位系統測繪土地時發現，有的家庭實際擁有的土地面積大於承包土地面積(承包證上標明)，有的家庭實際擁有的土地面積小于承包土地面積。根據宿州市委政研室、市現代農業辦的調研，埇橋區灰古鎮秦圩村秦東組的27戶農民土地流轉時全部進行了丈量，有24戶土地實際面積大於二輪承包面積，增幅多在20%左右，一些超過50%。

　　出現上述情況的原因有，一是當年分配承包土地面積時，村集體給予有的家庭多了一些面積，如對分得偏遠地方的土地或品質較差的土地的家庭，是按照二畝、三畝的土地算作一畝承包的面積；二是有的家庭近些年來自己開墾出的荒地，經過多年耕種後變成好地，這部分“荒地”不在承包證上標明的土地當中，現在要不要重新核定其作為承包面積？如何核定？如果核定其為承包土地面積，那麼這樣的家庭就實際擁有了比其他家庭更多的面積，這就會引發農民家庭之間的不平衡矛盾。對此，當地還沒有找到妥善的辦法解決。

　　據了解，全國其他地方有的試點村採取了發放“荒地證”的做法，即對上述多於承包證標明面積的土地，發放“荒地證”，擁有“荒地證”的家庭每年按其面積向村集體交納一定資金，如果這種地將來被徵用改作其他用途，需將被徵地收入的30%交給村集體，以此可增加村集體的經濟實力。

　　針對土地確權過程中出現的上述新問題，各地試點可探索適應本地實際的解決辦法，但最終解決這一問題，需要中央政府相關部門綜合各地實踐經驗，制定出臺全國統一的政策規定甚至頒布相關法規，這樣才能具有權威性和合法性。至於土地確權工作中需要投入的成本，業內人士建議中央和地方財政協商一個支出方案，合理分攤相關成本。

　　土地流轉融資抵押擔保仍然缺乏法律支援

　　農行宿州分行行長王好農反映，現行《物權法》、《擔保法》規定，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權不得抵押，這使得農地、農房抵押貸款缺乏必要的法律依據。即使考慮對流轉土地承包經營權、集體土地所有權設定抵押，由於受農民利益所限，不易處置變現。據記者了解，這是當地金融機構開展土地流轉融資貸款服務時遇到的普遍問題。

　　十八屆三中全會通過的《關於全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出了“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地佔有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”的方針。為了使中央的這一新方針落到實處，金融從業人士建議，目前首先應當修改《物權法》、《擔保法》等相關法律，允許農村集體土地使用權或土地承包經營權進行抵押、擔保融資。健全成立土地流轉抵押、擔保的服務平臺，包括評估、登記、處置、交易等，增強其可操作性。

　　其次，農村土地承包權抵押貸款在擔保和抵押登記等環節上存在著嚴重的缺失，多數都只是在農委進行備案，沒有一個核心的部門來統籌這項工作，也缺少一個制度化的登記流程。目前，不少地區只有相關的專項管理辦法，當金融機構和農民在土地流轉上出現違約等問題時很難依靠法律的手段來解決。從試點的經驗來看，不少銀行也遇到過此類糾紛。黑龍江省克山縣在推進過程中逐步建立了村政府確權、鄉鎮政府評估土地價值、縣政府登記的三級管理方式，同時，農經總站成立仲裁委員會，有效地解決了一部分問題。但這樣的方法還是存有操作困難，就是法院並不受理土地流轉的糾紛案件，而仲裁在執行上沒有強制力，一旦真正出現問題，銀行將很難處理土地。這些情況迫切要求政府提供一個擔保抵押手續的服務。

　　只有這樣，才能使農民真正成為交易過程中主動、平等的出讓方，而不是過去統一徵地制度下被動、不平等的接受方。

　　農業風險無法分散制約土地流轉進程

　　在實地採訪調查過程中記者發現，一些試點縣雖然已經引入信託、擔保等金融工具，有了一定規模的土地流轉，但在探索過程中還是存在許多問題。

　　許多地區剛剛把信託機制引入到土地流轉，發揮的功效還不明顯。此外還有一個隱憂就是，農業生産受自然災害影響較大，近些年我國自然災害頻發、多發，一旦大規模流轉土地的家庭農場、合作社經營失敗，那麼怎樣保障流轉土地的農民利益，如何尋找新的承包經營主體，就成為不可避免的難題。採訪中許多人士建議，這除需要建立成型的流轉市場外，還需發揮農村經濟組織主體的作用，建立風險補償金。另外，如果土地流轉的價格過高，而龍頭企業、家庭農場的利潤低，則會降低土地流轉的效果和積極性。比如，在福建沙縣，雖然土地流轉的面積和比例都較大，但是仍有一些貧瘠或者交通不便的土地無人問津。

　　農村土地集約化經營後，雖然能夠大大增加抵禦市場風險的能力，降低了生産資料的使用成本，且更易抵禦自然災害，但是同時意味著，如果出現巨災或者大災，那麼造成的損失更大，而土地流轉經營需要的信貸資金規模迅速擴大，一旦造成大規模的農業損失，那麼銀行的信貸資金必然會面臨著巨大風險。因此，土地流轉實際上是與産業政策、財稅政策、金融政策等共同推進的過程，尤其需要農業保險的跟進。各地的實踐表明，農業集約化經營後，更容易吸引金融資金的進入，更便於農業保險的推開，這需要逐步建立起信貸風險補償機制和針對巨災、大災的風險分散機制，在土地流轉中探索開展抵押、信託、保險等金融業務的可行性。