財政教育投入續守4%紅線 然而該調了嗎

　　【財新網】（記者 陳少遠 實習記者 黃莉瑤 吳迪）“財政性教育經費支出佔國內生産總值比例繼續超過4%。”2017年3月5日，國務院總理李克強在作政府工作報告時指出。

　　對於中國教育的公共財政投入，這是4%這個數字連續多次出現在政府工作報告中。

　　從1993年的《中國教育改革和發展綱要》提出目標：到20世紀末財政性教育經費佔國民生産總值的比例要達到4%，這條紅線，就一直被中國的政策視野視為衡量教育發展與公平的重要標準。

　　直到2012年，中國實現這個4%的目標。當年度國家財政性教育經費支出達到21994億元。其後，中國連續五年保持教育公共財政佔GDP超過4%的投入比例。

　　2015年，國家財政性教育經費為29221.45億元，比上年度的26420.58億元增長10.60%，佔GDP比例為4.26%，乃連續第四年超過4%。

　　“在2016年財政收支壓力加大的情況下，民生投入繼續增加。”2017年的政府工作報告在總結上年度工作時，把對這條紅線的續守列入民生開支的要項。

　　在2012年後的歷年兩會中，中國的議政視野也持續保持對這條紅線的關注，還有聲音呼籲，應將此比例提升至5%。

　　“近兩年政府各種支出壓力加大，但財政收入增長卻乏力。”同濟大學高等教育研究所講師張端鴻告訴財新記者，各界對此投以很大關注，是因為目前“保住4%成為一件很難的事情”。

　　“4%是個宏觀概念，只能説明國家對教育投入的態度。”原湖南省教育廳廳長張放平在接受財新記者採訪時指出，要保證民生開支中的教育投入持續增長，應先明確各地和中央的分擔比例。

　　多位學者也表示，對於4%的國家財政性教育經費，還應關注其使用效率，在約束教育支出的財政體制上破題尤為重要。

　　4%這個數字與中國的“兩會”交緣匪淺。

　　據《中國教育報》報道，1983年全國兩會召開前，教育經費短缺成為各界高度關切所在。當時的中央領導因此提出要求，對政府教育經費在國民生産總值中佔比問題進行研究。該課題後被列入國家社會科學基金規劃研究項目。

　　2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》出臺，國家財政性教育經費支出佔國內生産總值比例“到2012年達到4%”被寫入其中。

　　直到2012年，中國政府第一次實現了教育經費佔GDP的4%。但據有關學者稱，此時世界的平均水準已經已經是5%左右 。

　　2015年，修改後的預演算法正式實施，其中刪除了以前預算審查和執行中涉及法定支出的規定，包括教育財政性投入需佔GDP4%的規定。在當年的“兩會”上，多位全國人大代表和政協委員發出呼籲，指應繼續守住4%的“紅線”。

　　“在現行財政體制下，4.5%或者5%的目標要慎提。”但張端鴻指出，衡量國家財政教育經費佔GDP的比例，首先應看財政收入佔GDP的比例，然後再看在財政總盤子裏教育經費所佔的比例。

　　而和主要的OECD國家相比，中國要保持公共教育投入維持在4%以上“有難度”，張端鴻稱，與其他國家相比，“中國的財政支出佔GDP的比例要低很多”。

　　“中國財政收入佔GDP的比例是偏低的。”張放平也告訴財新記者，簡單將教育公共財政收入佔GDP的比例參照其他國家，並不具可比性。

　　北京師範大學經濟與工商管理學院教授王善邁則在公開撰文中提出擔憂，若繼續以未來目標年財政性教育經費佔GDP的百分比來保障教育投入增長，可能“加劇政府不同部門間爭奪財政資源的攀比效應”。

　　“這將不利於財政資源的合理有效配置，不利於政府職能的有效實現。”王善邁指出。

　　教育是應該優先保障的民生開支嗎？

　　江蘇省教育廳原副廳長倪道潛對此持肯定態度。他在公開撰文中指出，公共財政教育投入不是一般的重點支出，而是必須“優先投入、重點保障”的特殊重點支出。

　　倪道潛得出上述結論的依據是，2015年12月通過修法決定的《教育法》保留了教育投入“三個增長”（包括“各級人民政府教育財政撥款的增長應當高於財政經常性收入的增長”）和“兩個提高”（包括“國家財政性教育經費支出佔國民生産總值的比例應當隨著國民經濟的發展和財政收入的增長逐步提高”）的規定。

　　法定的明確約束，被視為各地財政對教育投入力度的基本保證。

　　如何保證這一重要的民生開支？王善邁在公開撰文中指出，繼續按4%的比例進行教育投入，具有“不可操作”“將導致財政支出掛鉤固化”“未來具有不確定性”等缺點，更重要的是，按照中國現行的財政預算編製程序，“應先確定各項支出的定額標準或成本，再確定支出數量和比重”。

　　王善邁提出，依法保障“提高兩個比例”和“三個增長”，可作為保障未來教育投入增長的可行模式，這兩者“是一種同生産總值和財政收入彈性掛鉤的方式”“沒有數量和實現時間要求”。

　　不過，到目前為止，“4%的使用效率和使用效果都不好”。張端鴻指出，中國要實現2017年政府工作報告中“辦好公平優質教育”的目標，應當重點考慮的事項之一是“在4%的盤子裏提高資金使用效率”。

　　張端鴻告訴財新記者，目前，中國中西部地區和農村地區的教育投入還存在較大欠賬，而發達地區和城市的教育投入則存在重“硬體”輕“軟體”等諸問題。

　　“剛性指標能（對教育投入）起到一定約束作用，但提高使用效率的關鍵不在剛性指標上。”張端鴻表示。

　　“教育經費使用效率不高。”雲南省教育廳副廳長鄒平也在公開撰文中指出，目前經濟欠發達地區教育財政面臨的困難主要體現在管理不佳等問題上。

　　張端鴻認為，目前中國的教育財政體制存在的問題之一，是中央的教育財政投入的整體意圖在行政部門逐級管理中被不斷消解，“經費不應流經過多的中間環節”。

　　“政府可以加大經費宏觀監管力度，但必須大幅減少微觀配置經費的做法。”張端鴻還透露，目前中國的教育治理中尚未能解決簡政放權滯後的現象。

　　2016年8月，國務院印發《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，其中明確提出，逐步將義務教育、高等教育等體現中央戰略意圖、跨省（區、市）且具有地域管理資訊優勢的基本公共服務確定為“中央與地方共同財政事權”，並明確“各承擔主體的職責”。

　　但目前，對於各級政府分別要承擔多大權責，尚無明確規定。

　　公開資料顯示，在義務教育階段，江蘇目前約有150萬外來務工人員隨遷子女。倪道潛指出，要保證該群體在流入地平等接受教育，就需解決江蘇現有教育資源不足的問題，則至少應投入增建學校所需的土地指標及基本建設經費，增加教師所需的編制及人員工資福利經費，以及增加學生所需的“兩免一補”和生均公用經費此三項經費。

　　中國于近年新建立的城鄉義務教育經費保障機制明確了中央和地方對上述第三項責任經費的分擔比例，“但前兩項的有關責任和經費分擔比例有待厘清。”

　　鄒平在公開撰文中還指出，中央一般性轉移支付中教育的數額和比例不明確，“地方政府在分配時存在較大的隨意性”。

　　“制定每人平均投入標準是最基本的保障。”張放平告訴財新記者，目前中國教育投入的困境在於缺乏制度化預算，應先確定標準，為投入保障建立基礎。

　　王善邁也持類似觀點，他認為，未來要實現對教育的投入穩定增長，應該先建立和完善各級各類教育辦學標準，在此基礎上“確定各級各類教育生均經費標準、生均公用經費標準和生均財政撥款標準”。再定責任，明確“財政教育支出應由哪一級財政負擔”。

　　在標準和支出責任確定後，再按中央和地方政府的支出責任分別納入各級財政預算，“這就有了教育經費持續穩定增長的法制保障”。