陳錫文：三農問題攸關城鎮化的成敗

　　陳錫文，1982年以來先後在中國社會科學院農業經濟研究所、國務院農村發展研究中心、國務院發展研究中心工作，現任中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組副組長兼辦公室主任。

　　30餘年來，一直從事中國農村經濟理論和政策研究，先後發表論文、研究報告200余篇，獨立或與人合作出版著作10余部，多次獲孫冶方經濟科學獎，1992年起享受政府特殊津貼，1993年在國務院發展研究中心被評聘為研究員。參與起草了自八十年代中期以來的大部分關於農業和農村政策的中央文件。

　　兼任中國人民大學、中國農業大學、南京農業大學等多所大學的教授和博士生導師。

　　中國經濟50人論壇、新浪財經和清華經管學院聯合舉辦的新浪·長安講壇第231期日前召開。論壇成員、中央農村工作領導小組副組長陳錫文發表了題為“城鎮化過程中的三農問題”的主題演講。陳錫文説，改革開放這些年來，中國的城鎮化進程取得了重大成就，也付出了巨大代價，新型城鎮化必須和農業現代化相輔相成，保住耕地紅線，保障糧食安全，保護農民利益，來滿足中國城鎮化進程中對糧食快速增長的需求。同時，重視城鎮化進程中的土地問題：土地權益人權利的實現只能在用途管制之內；在當前發展階段土地的徵收不能完全市場化，但要存在一個接近市場價格的底線；農村集體建設用地則必須堅持自有自用原則。

　　陳錫文開宗明義。他説，我國城鎮化進程的三農問題，是當前各個方面都高度關注的一個大問題。一段時間以來，我國基本上形成了一個共識，認為城鎮化將是拉動內需增長的強大動力。同時大家也都認為，在全面建設小康社會的過程中解決三農問題是我國所面臨的最艱巨最繁重的任務。因此，如果能把城鎮化的強大動力用在解決三農問題上，很可能會事半功倍，使全面建設小康社會和現代化的進程更加順暢。反過來，如果這個關係處理不好，那麼後果也將非常嚴重，這是我國當前面臨的一個重大的現實問題。

　　從數據上來看，1978年中國的城鎮化率只有17.9%，去年達到了52.6%。也就是説在過去34年中，中國的城鎮化率提高了37個百分點，平均每年一個百分點，這是非常了不起的事情。兩億多農民從耕地上解脫出來，轉到了二三産業中去就業，給農村逐步推進規模經營創造了條件。一部分人離開了農業，另外一部分人增加了經營的土地面積，農業的生産效率也提高了。另一方面，大量的農民到城鎮來務工經商，獲得了增收的機會。數據顯示，去年中國農民的純收入是7917元，其中有44.5%來自於農民的工資性收入。城鎮化在自身取得了巨大成就的同時，也對解決中國的三農問題做出了有力的支援。

　　但是，我國之前進行的城鎮化付出的代價也是巨大的，它帶來的問題和挑戰非常嚴峻。去年召開的十八大明確提出了要走新型城鎮化道路，著力提高城鎮化的品質。這兩句話含義是深刻的。什麼叫新型城鎮化道路，什麼叫提高城鎮化品質，要從兩個方面去看。一方面是城市建設發展過程中自身的問題，比如説怎麼更好進行城市規劃，進行城市的建設，進行城市的管理，以及在城市中給廣大的市民提供均等的基本公共服務。另外一方面則涉及到在城鎮化進程中如何解決好三農問題。因為城市化不可能是孤立的，在中國這樣一個人口大國中，如果農業不能支援，城鎮化就不得不退回去。我國歷史上曾經出現過兩次逆城鎮化的現象，第一次是三年困難時期，第二次是上山下鄉時期。因此，城鎮化進程中能不能處理好三農問題是一個城鎮化生死攸關的大問題。

　　陳錫文説，李克強同志就任國務院總理之後，召開的發佈會上專門講到了這個問題。他講新型城鎮化必須和農業現代化相輔相成，保住耕地紅線，保障糧食安全，保護農民利益。我覺得他講了城鎮化和農業發展的關係，講了在城鎮化中必須注意的三大問題，耕地、糧食、農民。所以這個三保可以説是我們進一步推進城鎮化進程中必須遵循的一大原則，或者叫重大原則。

　　具體來説，當前要順利推進中國的城鎮化，必須高度重視糧食和其他主要農産品的供求關係問題。糧産量的連續九年增産，歷史上是沒有過的，確實出乎了很多人的意料。但是很多人也在問，一方面是九年增産，一方面是以糧食為首的一些重要農作物進口數量在不斷增長，到底怎麼回事，産量實不實。總體來講，如果從供求關係的直觀反映———市場糧食價格這個角度去看，應該差得不遠。近些年來並沒有出現過糧價不正常的大幅度上漲，説明糧食的數據基本上是可靠的。

　　一面豐收一面大幅度進口的原因非常複雜，其中一條是隨著經濟技術的發展，糧食的用途多元化了，比如説很多能源産品就來自於糧食，很多化工産品也來自於糧食。城鎮化也是對糧食和其他主要農産品需求快速增長的一大原因。大量的農民進城，儘管他們在農村也要吃，但是吃法不一樣。首先進城農民工的收入要高得多，其次進城之後生活方式也改變了很多。農民在家裏，村邊地頭房前屋後都可以種點瓜果蔬菜，養點雞，基本上就把吃的問題解決了，但是進了城就必須全都去買。而且在城裏買産品也和農村的消費結構不一樣，新鮮的蔬菜城市居民比農民高出28%，食用植物油高出24%，肉類高出51%，家禽高出136%，禽蛋高出87%，水産品高出兩倍以上。大批的農村人口進入城鎮以後消費結構向城鎮看齊。

　　農業的發展還滿足不了城鎮化的要求

　　糧食進口這幾年年年在增加，中國去年創紀錄進口了7233萬噸，歷史上第一次進口突破七千萬噸。其中，進口的糧食其實最主要的是大豆，現在對外依存度已經達到了86%。這裡想跟大家説明一下，中國有個特殊情況，在糧食問題上歷來的統計口徑和國際上不一致。國際上沒有整體的糧食概念，糧食組織也好，國際市場也好，把小麥大米和玉米三大品種叫穀物，大豆歸為植物的含油種子，但是在中國大豆算在糧食裏面。如果説不算大豆，按國際口徑去統計，中國進口的穀物比例很低，只大約在2%-3%之間。如果把大豆算進來就大了，去年大概進口糧食相當於國內總産量的12%左右。

　　進口大豆的作用，第一個是榨油。中國國産的大豆含油率不到20%，所以國內沒有把它算到油料作物。但是進口的5000多萬噸大豆，出油率大概在17%到19%。這説明中國植物油不夠，飼料中的植物蛋白不夠，這是當前突出的大問題。

　　全球大豆的産量一年大概是兩億五千萬噸左右，能夠用於國際貿易出口的沒有超過一億噸，也就是説全世界出口的大豆差不多有60%運到中國了。進口率這麼高，再想宏觀調控，或者價格調控都很困難，因為價格將由國際市場決定。國際市場大豆價格漲了國內肯定要漲，大豆價格漲了植物油價格要漲，飼料價格要漲，隨之肉禽蛋白産品的價格也就都會漲。

　　城鎮化無非有兩個最大的問題，一個是大量的農民進城，第二是農民進城收入水準會大幅度提高，對農産品的需求會有更大的漲幅。從目前的實際情況看，中國的農業在眼前實際上還趕不上需求的快速增長。所以放在城鎮化面前的第一大任務，就是新型城鎮化必須和農業現代化相輔相成，如果農業現代化跟不上，那麼城裏的食品價格肯定會居高不下，甚至有些産品會飆升，這相當於使得進了城的人生活不下去。

　　在城鎮化的建設中，必須高度重視中國農業現代化的進程。中國的農業生産已經很不錯了，現在有18.2億畝的耕地，在全球230億畝耕地裏面佔比不到9%，但是養活了13.5億以上的人口，在全世界70多億人裏面大約佔到19%。現在年産11790億斤糧食，基本上接近5 .8億噸這個水準，大概在全球25億噸的糧食産量裏頭佔到22%。從這幾個數來説，第一它的産出是很高的，第二整體的居民消費水準比全球平均水準也不低。這是中國農業迄今為止已經創造的奇跡，但是現在還滿足不了城鎮化進程中人們對農産品需求的快速增長。

　　實事求是講，既然是經濟全球化，中國也沒有必要死守著這點地，採取各種各樣甚至破壞生態破壞長遠的手段來從自己的土地上找飯吃。適當增加進口不影響安全，要考慮更加積極地採取農業走出去的戰略，更加充分地利用國際的市場、國際的資源，來滿足中國城鎮化進程中對糧食快速增長的需求。

　　過多著眼土地權益人的權利是偏頗的

　　陳錫文説，這裡，想講講城鎮化進程中的土地問題。這是很糾結的事。客觀上講，世界上沒有一個國家的城鎮化可以不佔用農村的土地的，這是必須面對的事實。從這個角度去看，在土地問題上中國的城鎮化至少面臨著三大挑戰。

　　第一大挑戰就是糧食安全，現在已經顯現出趕不上需求增長的危機了。糧食要增長無非是兩個方法，一個是增加面積，一個是增加單産。城鎮化要佔耕地，有可能使得糧食的播種面積下降，這就是一個挑戰。

　　第二個是宏觀調控。因為中國正處在一個快速的大規模的建設階段，所以宏觀調控和供地的數量有著密切的關係。因此從2003年底黨中央國務院很明確提出了，土地是宏觀調控的閘門之一。

　　第三大挑戰是，在城鎮化進程中佔的地是農民的地。憲法規定農村土地除法律另有規定的之外都屬於農民集體所有，農民要失去他的土地，那麼在這個過程中怎麼保障農民的利益是必然提出的挑戰。

　　陳錫文説，要想處理好這三大挑戰難度確實很大，因為土地問題具有複雜性。解決好這個問題，至少要面對如下的具體問題。從制度層面去講，現在大家打開報紙、翻開各種各樣的經濟學雜誌，都能看到關於土地制度改革的文章和言論。而且一般都能反映出對當前中國的土地制度的不滿，認為需要進行土地制度改革。我也覺得確實要下大力氣推進土地改革。但是我也發現土地制度本身是一個非常複雜的問題。就全世界來講，不管土地的所有制怎麼樣，社會經濟制度怎麼樣，有兩點是共同的。第一點土地是一種有限的自然資源，第二土地的利用不僅僅是權益者，而且關係到公眾、關係到社會、關係到國家和未來。

　　我們對土地制度的討論有一點偏頗，比較多地著眼于土地權益人的權利。這有歷史的原因和現實的原因，因為中國太不注重對權益人的保護，失地農民得不到合理的補償，長遠的生計沒有保障。甚至包括城鎮裏面居民的房屋被徵收也有這樣的問題。反映出來一個突出問題，是公權對私權的侵犯過多，於是更多的人去談論怎麼保障土地權益人的權益。但是反過來，如果為了保障土地權益人的權利放棄或者放鬆了土地管制會是什麼狀態，大家也不難想像。土地是個生産要素，要素進入市場自由交易，由市場供求決定價格，這在經濟學當中是常識。發達國傢俬有制是個基本現象，但是土地私有了同樣需要用途管制。

　　突破自有自用原則農地就守不住

　　陳錫文説，保障土地權益人的權利是必須的，但是任何土地權益人權利的實現只能是用途管制之內，這條也是非常重要的。土地權益人的權利和政府對土地用途的管制這兩者的平衡，客觀上是私權和公權之間的平衡，它又需要一個非常重要的條件，就是規劃必須是科學的合理的公開的透明的，應當廣泛徵求社會的意見。

　　土地制度中討論比較多的第二個問題是關於土地的徵收。按照現行法律規定，農民土地使用權沒有了，房屋沒有了，工作也沒有了，現在種在地裏的青苗也長不成農産品了，這些損失都在裏面，給的補償最高限額是這塊土地被徵收之前三年平均年産的30倍。按照現在的法律最多補這麼多，所以大部分農民每人平均能補兩三萬元就差不多了。這很難保證他生活水準不下降，長遠生計有保障。於是很多人批評這是侵犯農民權利，批評政府就是為了搞土地財政，並要求改革徵地制度，最後提出來能不能讓農民的土地直接進入建設市場。

　　這方面的討論必須聯繫到土地的用途管制問題。即使實現了將來某些土地可以不向農民徵收，也並不是説農民自己想把土地進入市場就可以進入市場，進入建設用地市場必須符合規劃，不符合規劃就不行。這種做法不是對農民所有權以及對農村集體所有權的歧視，這是用途管制，在全世界都是一樣的。所以即使是有朝一日實現土地不通過政府徵收，由農民直接進入市場和開發商交易，絕大部分農民也進不來這個市場，因為規劃不允許。

　　有些國家在城鎮化建設中對私有的土地並不徵收，但是它有一個階段性的問題。到什麼階段可以這樣？一般來説現在已經實現了工業化城鎮化的國家，基本形成了這種格局。比如説城鎮化率到了75%甚至更高的地方，城市基本上定形了。這個時候徵用土地的用途非常明確，性質明確反過來又可以決定徵還是不徵，公益性的用地政府要徵收，非公益性的用地可以不收。進入到這個階段，這些國家的城市建設完全可以做到徵收也好不徵收也好，價格都由市場來決定。

　　發展中國家城鎮化處在初始階段，或者推進階段，和已經成熟的發達國家有很大的區別。有大量農村人口進城，城鎮是成倍擴張的。大規模城市化建設當中離不開區片的綜合規劃，這就要大面積徵收土地，於是一定要形成一個對農民土地徵收的綜合區片價格，否則是沒有辦法補償的。但是要有一個底線，價格要跟市場價差不多，要讓農民生活水準不下降，長遠生計有保障。甚至一定程度上讓農村土地被徵收為城市建設用地的過程成為一個富裕農民的過程。臺灣的相關法律就明確規定，區片徵收農民的土地，農民獲得的補償不能低於這個地價增值之後的40%。韓國比規定的還要略高一點，40%-50%。所以中國的徵地補償制度要改，從現在這個階段就去改。

　　改革徵地制度同時還必須改革用地制度，如果老是以超低價格提供工業企業用地，培育不出來好的企業來。企業再活不下去，因為地價在升，於是工業企業一個個拼命壓低價格要土地，規模越大越好。如果將來城市發展了，要調整規劃了，這地就值錢了。陳錫文介紹説，他到上海調查，上海全市級的工業園區裏面，企業的平均存活期是8年半，批給它的工業用地年限是40年，所以一些企業儘管活不下去了，但由於地是它的，想把它的地再拿回來代價就會很高。因此提供超低價格的工業用地，對於工業的轉型非常不利。

　　第三點是農村集體建設用地，這也是現在討論的一大話題。所有的城鎮沒有一個地方不在喊給我的建設用地指標不夠，於是都把眼光轉向了農村集體用地，各種各樣的辦法都有。拿了農民的集體建設用地來發展城鎮，這件事到底可為不可為，這裡涉及到很大的問題。農村集體建設用地它是一個法定概念，內涵是經過批准的農民和農村集體經濟，利用自己所有的土地建設自己使用的建築。要件有兩個，土地是自由的，建築是自用的。現在很多人在談農民集體建設用地流轉，這個概念很含糊，但主要意思是要給別人用。這樣，自有自用的概念就打破了，那麼農村集體用地本身就不存在。指標不夠肯定是個事，怎麼去解決，一方面是該改法律的改法律，但是最後如果大家研究討論從社會角度認為這個法律是不能改的，那麼就一定要糾正行為。

　　現在出的問題恰恰出在這裡，以改革試驗的名義，讓違法的現象長時間大面積存在。農村集體建設用地跟國有的概念不一樣，農民的集體，你的集體和我的集體不是一個集體，你只能佔用你自己的集體用地，不能佔用到我這來。現在要把它開放給社會用，問題就大了。

　　如果説自有自用的概念打破，那麼誰都可以用農村集體建設用地指標，再以後農民還可不可以在自有土地上建自用建築呢？如果允許它以後還是可以，等於把前門打開後門也打開，這頭批地那頭就可以流出去蓋房子。原來自有自用的農村集體建設用地，現在變成不是本集體經濟組織，別的人也可以用了，那麼就可以申請到農村買地蓋房，直接買農民住宅。這件事情對農民和政府是兩全其美。對政府來説額外得到了建設用地指標，對農民來説這個地只能本村賣，本來不值錢，現在能夠賣給外村人，一個指標就值十幾萬幾十萬，於是如火如荼。但是要知道，在農村搞建築堅持自有自用的原則是非常重要的，一旦突破這個原則，農地是守不住的。為什麼説小産權房不合法，講的也是這個。

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