經濟學家：戶籍制度改革收益遠大於成本

　　55年戶籍制漸進“破冰”

　　2008年，作為浙江省首位農民工代表，剛當選全國人大代表時，楊曉霞説自己還是個説話容易臉紅的人。2013年，連任全國人大代表的楊曉霞在來北京參加兩會之前，還在寧波進行了調研。

　　五年裏，戶籍制度改革的相關問題一直是這位已經在寧波落戶的農民工代表履職的主要方向。如果説“推動”是她作為上一任全國人大代表履職的關鍵詞，今年開始，楊曉霞開始考慮如何在改革進程中找到“平衡點”。

　　同樣的改革議題，在另一位全國人大代表、經濟學家蔡昉看來，戶籍制度改革的收益遠大於成本，但他建議通過漸進的方式逐步加以推進。而“漸進”在中國戶籍制度55年發展過程中已成改革共識。

　　代表故事

　　楊曉霞：

　　推動戶籍改革的農民工代表

　　轉變之路

　　從普通縫工到全國人大代表，走了十年

　　今年32歲的楊曉霞出生在江西鉛山縣農村，1998年離開老家到浙江寧波一家紡織廠打工，一開始是做一名最基礎的縫工，隨後成為一名打樣員，再後來當上了工段長，然後再成為質監員……由於在工作中表現出色，楊曉霞于2007年被評為寧波市“十大外來務工明星”、寧波市勞模，還在全市的技能大賽中拿過第一名。也就在那年，楊曉霞的戶口問題獲得解決，成為了首批落戶寧波的優秀外來務工人員之一。

　　“戶口從農村老家能夠遷到寧波，對我來説最大的好處，就是那會兒還沒出生的孩子在將來上學的問題上不會遇到那麼多麻煩。”楊曉霞説，作為外來務工人員，她渴望獲得城市的認可，而落戶寧波則讓她的心安定下來，並打算紮根於此。

　　在楊曉霞落戶寧波之後不久，當地政府還出臺了一項“積分落戶政策”，以作為對外來務工人員的一種激勵機制。該機制制定了技術創新指標、職業資格指標、擔任職務指標、資質提升指標、榮譽稱號指標、社會公益指標、企業認可指標和社會保險指標等八項指標體系，達到相應分值的農民工可以落戶寧波，每年滿足一小部分優秀農民工落戶城市的心願。

　　楊曉霞認為：“和諧的小家庭、穩定的工作和社會保障，是大多數到城市務工的年輕人的基本期待。”對於她來説，隨後的生活開始有了諸多轉變，在寧波打工的十餘年裏，她從一名普通工人成長為一名副廠長，還和愛人結了婚並有了自己的孩子，並且幸運地通過成人高考進入浙江紡織服裝技術學院紡織檢測貿易專業脫産學習，成為一名大學生並順利拿到了大學文憑。

　　更重要的轉變在2008年，她在這一年當選為全國人大代表，成為了“浙江省第一位農民工代表”。而作為來自於農民工群體的代表，她希望自己能夠為這一群體代言，戶籍也成了她最為關注的內容之一。

　　建言之路

　　“自己的履職能夠為推動社會進步作出哪怕小小一點兒的貢獻，我也會感到自豪”

　　從2010年到2012年，楊曉霞連續三年提出了相關建議，呼籲解決外來務工人員隨遷子女的異地高考問題，並取消高考的戶籍限制。這成了她在履職之路上最看重的“作品”。

　　“我身邊的很多工友、老鄉、朋友都遇到了這類難題。”楊曉霞回憶，自己之所以關注這個問題，是緣于身邊的很多工友有了孩子之後面臨入幼兒園難、進公辦小學難，而到了上中學的階段，由於受戶籍的限制，他們只能離開父母回原籍中考、高考，回老家後卻往往由於缺少父母的監管而引發新的社會問題。

　　“這個問題關乎全國各地常年在發達城市和沿海務工人員的切身利益。”於是，在自己當選為全國人大代表後的第三年，楊曉霞決定開始將隨遷子女在城市的上學問題作為她履職的主要方向。在提出相關建議之前，楊曉霞做了一些必要的調研，並和一些遇到子女就學難題的工友做了深入交流。在這些基礎上，她從2010年開始在全國人代會上提出了相關建議。

　　一開始，建議並沒有引發過多的社會關注。然而，隨著外來工隨遷子女上學的問題越來越突出，當她第二年、第三年繼續就這一問題提出建議的時候，社會上對“異地高考”的呼聲已越來越強。最終，楊曉霞得到了將出臺“異地高考”政策的答覆。

　　在社會各界的共同推動下，去年9月，國務院辦公廳發出文件，要求各地在當年年底前出臺異地高考具體辦法。而在去年年底，全國各地也根據具體情況，相繼出臺了異地高考的細則。

　　“我覺得自己盡到了一份全國人大代表的責任，最終發現自己的履職能夠為推動社會進步作出哪怕小小一點兒的貢獻，我也會感到自豪。”楊曉霞説。

　　調研之路

　　楊曉霞出示的一份表格顯示，寧波接受義務教育的隨遷子女佔義務教育階段的學生比例已經由2000年的3.1%升至2012年的42.6%

　　今年，連任全國人大代表的楊曉霞繼續把自己關注的重點放在了隨遷子女入學的問題上，並在本次兩會上提交了一份《關於促進外來務工人員隨遷子女在流入地健康有序接受教育的建議》。

　　來北京參加兩會之前，楊曉霞在寧波就這一問題進行調研。她發現，近年，寧波的外來務工人員隨遷子女數量增長迅速，平均每年增加2萬人，不少地方的外來務工人員隨遷子女就讀人數已超過本地戶籍學生。

　　楊曉霞出示的一份表格顯示，寧波接受義務教育的隨遷子女佔義務教育階段的學生比例已經由2000年的3.1%升至2012年的42.6%，而將來會由於異地高考政策的推進，使得更多的隨遷子女涌入城市就學，將會進一步加劇教育資源的緊張。

　　“城市能迅速接納這麼多孩子嗎？接納不了的話怎麼辦？”楊曉霞認為，這亟須在國家層面出臺相應的措施，找到既能減輕流入地的壓力，又能保障隨遷子女在流入地接受教育的平衡點。

　　楊曉霞建議，首先，中央政府要進一步加大對流入地政府的財政轉移支付力度，讓流入地能有充裕的資金來擴容教育資源，也能更積極主動地接納隨遷子女入學；其次，要對外來務工人員子女接納人數多的地區新增建設用地計劃指標，便於建造更多中小學校，擴大資源總量。

　　楊曉霞認為，要對隨遷子女接納人數多的地區允許有條件準入，避免政策洼地的出現。她建議，採用積分辦法統籌考慮隨遷子女父母在當地的合法穩定職業、合法穩定住處、依法納稅和按國家規定繳納社會保險的年限，以及隨遷子女在當地的完整連續學習年限等情況，通過綜合積分，確定其是否達到在本地參加中高考的條件。

　　專家聲音

　　蔡昉：

　　戶籍制度改革收益遠大於成本

　　以“城鄉分割”為根本特徵的城鄉二元戶籍管理制度，被認為構築了城鄉居民在實際利益上的不平等。近年來，社會上對於戶籍制度改革的呼聲越來越強烈，但近十年來卻一直徘徊不前。

　　全國人大代表、經濟學家蔡昉認為，戶籍制度改革是一項收益遠大於成本的改革，不但能實現社會的公平正義，而且對促進經濟增長有立竿見影的效果。中央政府應下定決心，儘快設計出時間表和路線圖。

　　呼聲：傳統戶籍制度非改不可

　　推進戶籍制度改革成為了今年兩會上被談論最多的話題之一，多名全國人大代表認為，傳統戶籍制度已經到了非改不可的程度了。

　　全國人大代表、中國社科院人口與勞動經濟研究所所長蔡昉曾多次在公開場合呼籲加快推進戶籍制度改革。他認為，推進戶籍制度改革不但能實現社會的公平正義，在當前我國經濟放緩的背景下，對促進經濟增長也有立竿見影的效果，起到“一石三鳥”的作用：首先，戶籍制度改革使農民變成市民，使之變成了穩定的勞動力，改變我國勞動力減少的現狀；其次，戶籍制度改革讓政府在制度上激勵農村人口進入城市，提高人口轉移的力度；再次，農民工變成市民後，享受各種社會保障，解除了後顧之憂，能夠像市民一樣消費，可以改善消費需求，使經濟增長更加可持續。

　　“戶籍制度改革是一項收益遠大於成本的改革。”蔡昉認為，除了對經濟增長的貢獻外，戶籍制度改革的社會意義更不容忽視，大量的新生代農民工在城市打工、生活，他們中的大多數未來不會回到農村和土地上，如果他們在城市不能享受到均等化的公共服務，未來會成為社會不穩定的因素，因此戶籍制度的改革能減少社會的風險。

　　路徑：兩方面同時著手

　　“不可能一夜之間放開所有城市的戶籍改革，應該通過漸進式的方式逐步推進戶籍制度改革。”蔡昉認為，中央政府應該下定決心，儘快制定戶籍改革的時間表和路線圖，通過頂層設計衝破地方政府的利益訴求。

　　在路徑選擇上，蔡昉認為可以從兩個方面同時著手：一方面盡可能把農民工納入城市戶籍，解決他們的基本公共服務問題。在操作上，應該對能夠納入城市戶籍的人定好標準，綜合考慮勞動合同簽訂時間、社會保險繳納年限、穩定的居所、納稅記錄、無犯罪記錄等因素，並設計出相應的標準，這條路可能需要比較長的時間；另一方面，在戶籍制度沒有改變之前，應盡可能地讓常住人口得到基本公共服務，剝離戶籍和基本公共服務的關係。

　　對話

　　戶籍制度改革對經濟增長也會有貢獻

　　記者：作為一名經濟學家，您認為戶籍制度改革的必要性體現在哪？

　　蔡昉：我國的人口紅利正在喪失，國家統計局公佈的數據顯示，我國勞動年齡人口已經絕對減少，去年減了345萬，以後還會繼續減少下去。很顯然，勞動力總量是不可能增長了，要是繼續減下去，對中國經濟增長會有非常強烈的影響。

　　勞動力總量不增長了，但是勞動參與率可以提高，勞動參與率就是勞動年齡人口裏多少人還能夠正常就業，而且工作到退休。要是能把農民工的勞動參與率大幅度提高，勞動力供給還是可以增加的，至少下降速度慢一點，這樣就可以保證經濟增長。

　　現在農民工打工有後顧之憂，他到一定年齡就要回去照顧老人、孩子。所以，他一般不能工作到退休，大部分情況下到四十多歲就退出了。所以解決了農民工的穩定就業，就提高了勞動參與率。

　　戶籍制度改革就直接對應了這一點，從勞動力供給上，戶籍制度改革對經濟增長是有貢獻的。戶籍制度改革不但能實現公平正義、城鄉基本公共服務的均等化，對經濟增長也有立竿見影的效果。

　　記者：很多人都説戶籍制度改革需要地方政府很大投入，因此戶籍制度改革徘徊不前？

　　蔡昉：這樣的説法並不對，我們的基本公共服務是取之於民，用之於民，農民工是貢獻者，他們對企業做出貢獻，對GDP做出貢獻，也就是對稅收做出貢獻。我們現在五種基本社會保險基本上是“現收現付”制，就是現在工作的人繳納，實際上是支付給已經退休的人。

　　把農民工群體納入進來以後，它主要是貢獻者，而不是領取者，農民工的年齡結構集中在還要工作很多年的年齡段，總的來説，地方政府可能會有一些負擔，有些過去有“取之於農民工，但是沒用於農民工”，要轉變這個觀念，你取之於民就要用之於民，均等化的貢獻，要均等化地享受服務。其實，農民工的貢獻還是要大於領取的。

　　本版撰文/本報記者 孫昌鑾

　　攝影/本報記者 李晨

　　相關數據

　　據《中國城市發展報告》預測，到2020年，將有50%的中國人口居住在城市，到2050年，將有75%的中國人口居住在城市

　　中國農村和城市福利待遇每人平均相差33萬元。一般來講大城市是50萬元以上，中小城市是十幾萬元。

　　——國務院參事、全國人大教科文衛專委會委員馬力

　　2011年我國城鎮化率已達51.27%，但是城鎮戶籍人口占總人口的比例卻只有約35%-38%

　　——民建中央關於深化配套改革推進城鎮化可持續健康發展的提案

　　2010年至2012年，全國共辦理戶口“農轉非”2500萬人，為3年前的2.2倍

　　——公安部副部長黃明

　　1955年6月

　　國務院發佈《關於建立經常戶口登記制度的指示》，規定全國城市、集鎮、鄉村都要建立戶口登記制度，開始統一全國城鄉的戶口登記工作。

　　1958年1月

　　以《中華人民共和國戶口登記條例》為標誌，中國政府開始對人口自由流動實行嚴格限制和政府管制。第一次明確將城鄉居民區分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種不同戶籍。

　　1985年9月

　　全國人大常委會宣佈實施作為人口管理現代化基礎的居民身份證制度。

　　1992年8月

　　公安部規定，對在城鎮有穩定住所和職業，並要求在城鎮定居的農村人口，允許他們以藍印戶口的形式在城鎮入戶，統計為“非農業人口”，享受與城鎮常住戶口同等的待遇。

　　1997年6月

　　國務院批轉了公安部文件，規定：從農村到小城鎮務工或者興辦第二、三産業的人員，在小城鎮購買了商品房或者有合法自建房的居民等，可以辦理城鎮常住戶口。

　　1998年7月

　　國務院批轉了公安部文件，規定“凡在城市有合法固定的住房、合法穩定的職業或者生活來源，已居住一定年限並符合當地政府有關規定的，可准予在該城市落戶”。

　　2001年3月

　　國務院批轉了公安部文件，對辦理小城鎮常住戶口的人員，不再實行計劃指標管理。

　　2003年起

　　全國很多省市開始取消農業戶口和非農業戶口，統一稱為居民戶口。截至2008年，已有13個省、自治區、直轄市相繼出臺了相關改革措施。

　　2003年10月

　　十六屆三中全會通過《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確提出要加快城鎮化進程，在城市有穩定職業和住所的農業人口，可按當地規定在就業地或居住地登記戶籍，並“依法享有當地居民應有的權利，承擔應盡的義務”。

　　2006年10月

　　公安部門進一步努力深化戶籍制度改革，探索建立城鄉統一的戶口登記管理制度。同時，以具有合法固定住所作為落戶的基本條件，逐步放寬大中城市戶口遷移的限制。但這一努力最終無果而終。

　　2011年2月

　　國務院辦公廳下發“關於積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知”。通知提出，要分類明確戶口遷移政策，繼續合理控制直轄市、副省級市和其他大城市人口規模，進一步完善並落實好現行城市落戶政策。

　　2012年12月

　　李克強在北京主持召開座談會時指出，城鎮化就是最大的內需，要把這個潛力發揮出來，還要靠改革。各項改革中，李克強首要提及“推進戶籍制度改革，把農民工逐步轉為城市市民”。

　　2013年初

　　全國政法會議上，戶籍制度改革被列為2013年的重點工作之一，會議要求“穩妥有序推進戶籍制度改革”。

[責任編輯： 王君飛]