新電改成敗要邁三道坎兒

　　文/王秀強

　　能源管理機構和部門對計劃性指令和公權力的迷戀，將是電改推進首先要越過的一道門檻。公權力與尋租空間相伴相生，改革的目的是將資源配置的權力推向市場，市場無形之手取代有形之手干預。

　　新電改成敗要邁三道坎兒

　　電改是一場利益再分配，國家能源管理部門、發電企業、電網企業、電力用戶、地方政府參與其中。

　　對於能源管理部門而言，需要從事無巨細的價格管理、發電計劃中抽身，轉而服務市場、服務大局。根據改革方案，電網被定位為電力服務商，盈利模式將受到限定，電網將出讓部分配售電利益，配售電市場重構是電改的關鍵一環。這其中，地方政府正在深度參與。

　　對公權力迷戀是電改第一障礙

　　能源管理機構和部門對計劃性指令和公權力的迷戀，將是電改推進首先要越過的一道門檻。公權力與尋租空間相伴相生，改革的目的是將資源配置的權力推向市場，市場無形之手取代有形之手干預。

　　電價管理權和電力調度權是電力領域兩項重要權力。現階段，發電企業每年發電小時數仍由計劃管理的方式決定，每年初電網企業、地方經信委向電廠分配發電量，電量分配多寡決定企業利潤。發電企業也將搶指標、要電量、跑政府作為一項重要工作，公關力度大小與企業盈利正相關。

　　電價管理權(輸配電價核定、上網電價及銷售電價調整)更是電力行業管理的核心職能。2014年全國電力消費總量為5.5萬億度，銷售電價每調整1分錢就是550億元的財富空間。由於資源稟賦和地理位置差異，不同地區、不同電源上網電價不盡相同。

　　按照“有序放開輸配以外的競爭性環節電價”的改革路徑，發電側和售電側市場競爭將逐步形成，上網電價、銷售電價均由發電企業或售電主體與用戶決定，政府管理部門除對具有自然壟斷的輸配電價、公用事業和公益服務用電價格進行管理外，將在電價管理的序列中退出。

　　按照電改九號文安排，國家也將推進發用電計劃改革，有序縮減發用電計劃，更多發揮市場機制的作用。鼓勵新增工業用戶和新核準的發電機組積極參與電力市場交易，其電量儘快實現以市場交易為主。也就是説，未來政府部門和電網企業也將從電力計劃中退出。

　　但是，如果仍迷戀于公權力、維護部門利益，則有可能人為設置障礙，增加改革交易成本。能不能轉變角色、轉變管理方式、告別權力崇拜，考驗能源管理部門的智慧和決心。退一步講，價格管理部門一直是紀委組織調查和關注的重點。

　　除價格管理部門外，參與電力體制改革的部門還有體制改革、經濟運作、基礎建設、電力、新能源、市場監管等多個部門。

　　地方追逐紅利，自下而上倒逼改革

　　地方政府自下而上式的改革成為本輪電改的新動力。無論是資源所在地，還是電力消費市場，對改革紅利追逐的熱情和積極性更高。

　　以輸配電價改革試點為例，在深圳試點率先獲批後，國內已有蒙西、安徽、湖北、寧夏、雲南等七個省市開展試點。改革試點的核心約束電網成本，在“准許成本加合理收益”的原則下核定輸配電價，為發電、售電實現市場定價打下基礎。

　　輸配電改革只是電力體制改革中的一環，改革還包括電力市場建設試點、配售電改革試點、售電主體培育、跨省跨區電力交易機制試點等方面。與某一個領域的試點相比，電力綜合改革試點更有吸引力。近期，已經有地方政府官員進京拜會國家發改委，懇請將其列入全國電力體制改革綜合試點範圍。

　　新一輪改革已經從中央主導、自上而下推進改革，演化為中央與地方協同，地方自下而上倒逼改革進程加速。對於地方省份而言，參與改革試點最直接的訴求是通過改革降低輸配電價，擴大大用戶直接交易的規模，降低本地工商業用戶電費支出，穩定本地經濟。説到底，地方政府希望分享電改紅利，用低電價為本地高耗能産業服務。

　　目前看，成為綜改試點的流程複雜，先需要申報省份制定電力體制綜合試點方案並向國家申報，再由國家發改委會同國家能源局及電力體制改革部際聯席會議成員單位審核，審核合格後即可開展試點工作。

　　但是，即便地方試點得到批復，電改也未必一定帶來低電價，電改未必只有紅利。比如，一些地區電網前期投入成本高，重新核算後的成本可能高於改革前，降電價預期可能落空；電力市場化交易規則設計不完備，甚至有可能影響電力供應穩定性，更有可能使高耗能産業重生，不利於産業結構調整。

　　電網再定位，重構輸配售電市場

　　在本輪改革中，電網企業“一家獨大、統購統銷”的地位將受到顛覆，電網功能定位、運營模式也隨之改變。基於電力運營體制和歷史原因，我國電網企業集電力輸送、電力統購統銷、調度交易為一體。他們既是電力市場交易參與者，又在一定程度上決定電力調度流向，同時承擔電網投資、輸配安全、電力普遍服務等社會責任。

　　新一輪電改選擇“管住中間、放開兩頭”的體制架構，未對輸配電領域進行拆分，這合乎電網企業利益訴求。電網企業被定位為公共服務機構，不再以上網電價和銷售電價價差作為收入來源，按照政府核定的輸配電價收取過網費。

　　電網企業傳統的輸配售電市場將被重新劃分，尤其是電力配售市場為社會資本敞開窗口。電力系統外部的資金可以走進去，電力系統內部主體(發電企業、電網企業)也可以走出來組建配售電主體，參與市場競爭。目前，深圳、山東等地已經由多家售電服務公司註冊，等待配套政策完善後參與售電市場。

　　按照電改九號文框定的範圍，高新産業園區、社會資本、分佈式電源、市政公共服務行業、節能服務公司等將成為售電業務的新生主體。但是問題在於，這些新興主體既不是電力供應商、又不掌握電力配網系統，其運營模式和盈利方法有著天然的劣勢。

　　與此相比，電網企業擁有成熟的配網系統、龐大的上下游用戶資源、豐富的電網運營經驗，與其他市場主體相比，電網比較優勢明顯。筆者認為，在自由競爭、資源優化配置、降低成本、提高服務品質、保證用電可靠性等前提下，電網參與售電未嘗不可。

　　對於發電企業而言，發電側的競爭使其失去體制的庇護，發電企業被推向市場。尤其是在當前電力供需形勢寬鬆、市場競爭加劇的條件下，發電企業尤其是燃煤電廠對於售電牌照的需求更為迫切。他們的優勢是擁有富足的電力資源，一旦政策閘門放開，他們有可能率先參與售電競爭。(作者係《能源觀察》創辦人、中國能源研究會研究員)