堅持分稅制的財稅改革方向

　　高培勇，中國社科院學部委員，中國社科院財經戰略研究院院長、教授、博士生導師。主要研究專長為財稅理論研究、財稅政策分析。

　　曾先後3次為黨和國家領導人集體學習擔任主講人。出版《公債經濟學導論》《國債運作機制研究》《市場化進程中的中國財政運作機制》、《公共經濟學》、《稅費改革研究》等數部理論著作。先後獲得國家社會科學基金項目優秀成果獎等20余項獎勵。

　　高培勇認為，2014年我國將迎來新一輪的財稅體制改革。面對當前我國分稅制走樣等問題，應堅持“完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率”24字原則，推進財稅體制改革。

　　中國經濟50人論壇、新浪財經和清華經管學院聯合舉辦的新浪·長安講壇第246期日前召開。50人論壇特邀專家、中國社會科學院財經戰略研究院院長高培勇發表了題為“新一輪財稅改革的基本方向”的主題演講。

　　增加直接稅優化稅制結構

　　高培勇説，財政收入、財政支出、預算管理、財政體制是財稅體制的四個基本構成要素。從這四個基本構建入手，我們可以看到新一輪財政改革的清晰脈絡。

　　先從收入著手。從2012年中國稅收收入制度的結構版圖可以看出，間接稅加總求和之後所佔比例超過70%。直接稅加總求和只有26%左右，不過四分之一的樣子。不難看出，我國稅收是一個以間接稅為主體的不平衡的稅制結構。

　　再從2012年中國稅收收入來源的結構版圖分析。高培勇表示，2012年企業納稅的比例和企業來源的稅收比例佔到全部稅收收入的90.5%，來自於個人的繳納的份額只不過佔9.5%，9.5%當中還有6%是屬於個人所得稅，個人所得稅是通過單位代繳的形式上繳的。再次表明我國整個稅制結構是一種不均衡的結構。

　　我國該實行怎樣的一個稅制結構，來把這13萬億元的稅收比較公平地分配到13億人口身上，就是稅收制度要解決的一個非常突出的問題。

　　高培勇表示，當今沒有任何一個國家單獨實行某一方面的稅制結構，而是各種結構的綜合。我國基本上處於間接稅的時代，我國應該增加直接稅，減少間接稅，增加個人稅，減少企業稅，以達到稅制結構的優化。

　　高培勇説，在十八屆三中全會《決定》中明確提到的24個字基本原則：“完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率”，對當前改革影響深遠，其中關乎稅制改革有12個字。

　　“完善立法”，是指要用法律而不 是 一 般 意 義 的 政 府 法 規 的 形 式 。“改革稅制”是指改革稅收制度的結構。而“穩定稅負”，説的是在穩定稅負的前提下來改革稅收制度、完善稅收的立法。

　　高培勇説，穩定稅負給大家傳遞的資訊有兩個。第一，這一次的稅收制度的改革不以提高稅收負擔為目標。第二，這次財稅改革基本不涉及到降低稅收負擔這樣一個目標。也就是説，稅收負擔或者説總體的宏觀稅負水準應該是不增不減、大致穩定的。

　　直接稅的增加將被提上議程。高培勇表示，此次三中全會的文件涉及到直接稅的增加有兩個方面。一是開徵房地産稅方面，《決定》談到要加快房地産稅的立法並適時推進改革。這裡講到房地産稅，實際上指的是對個人房地産徵收的稅種，而不是對企業。二是個人所得稅方面，要逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制。我國目前的個人所得稅制實際上是分類的所得稅制。今後將由分類逐步走向綜合。談到這一點他特別強調，由分類走向綜合基本的稅收效應是增稅而不是減稅。

　　穩定財政支出規範預算

　　高培勇在談到財政支出時提到，我國的宏觀稅負水準在世界上是屬於偏高狀態，財政支出目前面臨的最大問題，是如何穩定既有的財政支出，不讓它進一步上升。

　　高培勇説，“提高效率”指的是在穩定稅負的約束條件下，將政府公共服務規模的擴大和公共服務品質的提高主要著眼于提高財政資金的使用效率。

　　在預算管理方面，高培勇也就改什麼、怎麼改進行了解答。他説，對於目前中國財政收支的管理，特別是圍繞著政府支出的和政府收入的預算管理，社會上的議論非常之多，各種説法都有。但是如果從解決基本問題基本矛盾入手，我國最需要改革的其實就是“非規範、非透明”幾個字，因為當前的預算管理是不規範的，在管理不規範的基礎上也就不可能透明。

　　稅收收入加上非稅收入，我們稱之為財政收入，目前實行的是比較規範性的管理辦法。

　　這裡面有兩個標準。一個標準是這部分收入需要全部交給各級人民代表大會，通過審批程式之後才可以分配。另外，這部分收入也是可以在各個政府職能部門之間，在各個政府支出項目之間，在各個地區之間進行統籌安排的。可審批、可統籌是我們來衡量是否規範的兩個最重要的標準。但是政府性基金收入、土地出讓金收入、社會保障繳費收入、國有資本經營收入這些政府收入哪一條都做不到。

　　如何去規範？他表示，第一件事是把全部的政府收支關進統一的制度籠子。要關進統一的制度籠子。就是用一個標準對待性質完全一致的所有的政府收支。第二件事用一個等式就可以解釋，即財政收支應該等於預算收支也等於政府收支。

　　明確事權發揮兩個積極性

　　當對收入、支出、預算管理三方面有了一定認識之後，就可以著眼于政府內部，也就是財政體制。在高培勇看來，當前中國財政體制存在的主要問題是作為改革目標的分稅制走樣，沒有完全按照分稅制的原則來構建並處理不同階層、政府之間的財政關係。

　　首先是中央財政的收支平衡關係。中央財政自己花的錢只佔全部的30%，70%的錢都是用於下撥的錢。分稅制走樣從這個比例上就可以解讀出來。

　　其次是地方財政的收支的平衡關係。將近40%要依賴於上級財政的撥付，只有60%左右是它自己的收入。

　　目前中國財稅體制已經出現了偏離分稅制，而重歸分錢制的現象。做什麼事情都需要父母給你伸手，父母給你錢你才能做的時候，肯定不是獨立的政府財政，而是一種建立在派出制基礎上的財政平衡狀態。因此改革的目標是很清晰的，怎麼來繼續堅守分稅制，並且逐漸向它逼近。

　　為此，在三中全會的《決定》當中，圍繞著財政體制的改革，在原則上提了兩條。

　　一是明確事權，各級政府究竟分別管什麼，事權要盡可能劃清。

　　接下來提到了發揮中央和地方兩個積極性的問題。高培勇説，現在我國在兩個積極性的問題上遭遇了很大的麻煩。如何發揮地方的積極性問題，已經成為當前財稅體制改革的重點方向。

　　問與答

　　問：怎麼能夠把政府的具體支出和效益結合下來？

　　高培勇：現在對政府支出的這種績效的考核，大概分成兩類。一類是那些可能産生績效的，可以從經濟的角度去考核。比如説有一個成本效益的分析的方法，把這個投入和産出直接對接，可以從這方面考核。但是大量的政府支出，只能從社會效益方面去考核，不能從經濟效益去考核，這就要引入主觀評價了，這就是第二類。這種主觀的評價，更多的可能是要通過各級人民代表大會評審機制來完成，通過社會輿論的這種反饋來完成。

　　問：分稅制回歸之後，會不會加大區域的不平衡？

　　高培勇：分稅制有三種類型，有中央稅、地方稅，還有中央和地方共用稅。你所講的分稅制是説各個地方有自己的地盤，在自己的地盤裏經營耕作，那個收成是你的。但是除此之外還有兩個地盤，中央稅和中央地方共用稅，這個地盤上打下的莊稼，除了自己用之外，更多就是作為一種轉移支付，在各個地方各個區域之間做平衡之用的。中央政府之所以集中全國50%左右的財源，而自己只花其中的30%，剩下的70%以上都給地方。所以強調分稅制並不意味著我們要放棄在全國範圍之內的以轉移支付為主要依託的這種調整和平衡。