部分政府購買服務現“僱主化”傾向

　　記者近期在廣東、江蘇、北京、河北、貴州等地調研了解到，雖然各地在向社會力量購買公共服務方面已經做了不少有益探索和嘗試，但各地在推進這項工作中普遍存在“短期行為”，缺乏明確的定位和相應的制度保障，一些地方政府的公共服務職能名義上雖已轉移，但政府部門在背後依然握有管控權，“買不買”、“買什麼”仍由政府部門説了算，部分政府機構“僱主化”現象明顯，公共服務項目漸成政府部門“養人”、“甩包袱”的一種變通。

　　業內專家認為，政府部門應警惕當下管控思維大於服務意識的傾向，把“管不了”、也“管不好”的管理社會的權利交給社會，把眾多群眾性、社會性、公益性、服務性的職能向社會剝離和轉移，切實改變職能中的“越位”、“缺位”和“錯位”的現象。

　　“僱主化”導致“購買服務”異化

　　記者調研了解到，目前，地方政府購買公共服務普遍處於“摸著石頭過河”的狀態，缺乏明確的定位和相應的制度保障，導致一些地方政府機構“僱主化”，政府購買公共服務正以一種新型的、更隱形的方式造成機構臃腫、人浮於事，並加重財政壓力。

　　一種是“閒著媳婦找保姆”，利用購買“崗位”變相“養人”。北京25個部門近日在預算中公佈的部分臨時工數量已高達4386人，而這25個部門並不包括城管、交管、工商系統這些“臨時工用人大戶”。“不止是北京，現在有的政府機關中的雇傭人員比公務員還要多得多。在很多地方，公眾方面對的不是公務員，而是滿大街成群結隊的雇傭協管員。”國家行政學院教授馬慶鈺説，他從一些縣法院了解到，不少單位的協管、輔助人員已經佔了三分之一以上。

　　記者在基層調研發現，由於政府購買崗位可以不佔用編制，並且用人成本較低，購買崗位正在成為在編制控制嚴格情況下的一種變通。有些時候，一些單位往往是出於臨時需要，因人設崗，致使編外人員的數量急劇膨脹，有些地方甚至出現“閒著媳婦找保姆”的現象。

　　另 一 種 是 ， “ 窮 的 不 管 ” 、“ 賣 掉 的 不 理 ” ， 利 用 購 買 “ 項目”變相“甩包袱”。2008年1月，湖北省十堰市300多輛公交車停運，致使全城70多萬市民出行困難，造成停運的原因就在於公交民營化運轉不良。類似的事情還發生在自2002年開始啟動市場化的國內水務行業，在蘭州等地甚至出現外資水務公司為漲水價不惜以停水來要挾當地政府的極端現象。業內專家表示，2000年前後，國內曾掀起政府職能轉變的一波浪潮，明確提出過公共服務市場化，但這一進程推進十多年來，最終結果卻不盡如人意。而這當中暴露出的最突出的一個問題，就是政府將公共服務市場化變成了“甩包袱”、卸責任的手段，導致監管失效，並最終造成公眾利益受損。

　　記者近期在調研中了解到，一些地方政府往往以追求自身效益為價值取向，考慮更多的是解決自身的財政與投資問題以及減少政府的監管與服務職能等，“甩包袱”的想法依然存在。比如，在公安管理、市政管理、食品藥品監督、工商管理中，甚至是公共衛生管理以及計劃生育管理中，有些本來是公共權力機關自己做的事情，卻又另增加預算購買服務，特別是一些“窮預算”的公共服務項目，部門“甩包袱”的現象尤甚。

　　多因素疊加致“僱主化”風險升級

　　記者採訪中發現，由於存在購買服務邊界不清、政府職能轉移尚未完全到位等因素的疊加，部分政府機構走向“僱主化”的潛在風險增多，政府購買服務行為出現異化。

　　一是購買服務邊界不清，政府“責任”也能“甩”。調研中，基層幹部普遍對政府購買公共服務究竟“買什麼”表示困惑，在不知道“什麼能買，什麼不能買”的情況下，很可能會出現上述“甩包袱”、連同政府承擔的服務責任也一併甩了出去的情況。

　　江蘇省政府採購中心相關人士指出，目前政府購買服務的範圍與邊界尚未明確，主要是參照我國于2003年實施的《政府採購法》，由於“服務採購”的解釋僅限于政府自身運作的後勤服務，而範圍更廣泛、更重要的公共服務並沒有被列入採購範圍。這不僅使得一些地方政府深化購買公共服務的改革缺乏準確、有效的政策依據，也使得政府服務採購大多局限于公務車輛維修與保險、電腦通用軟體、會議服務等少數領域，導致服務採購比例偏低，制約公共服務市場化改革發展。

　　此外，記者也注意到，目前，政府購買公共服務方面的改革實踐，更多的是一些肩負繁重社會管理和服務職能的基層政府，在財力、人力不足的條件下，被“逼”出來的，這樣的改革容易導致爭議或存在一定程度的不規範。

　　二是缺乏公平環境，“買不買”政府説了算。按照公共服務購買的定義以及國際慣例，政府購買服務是政府採購的一部分，公開競爭原則是政府購買服務的一般性原則，購買雙方主體獨立是政府購買服務的必要條件。在政府購買服務開展較早的西方國家，政府向社會公佈購買服務的預算，社會組織通過政府採購公開招標的方式取得政府撥款，並按照政府要求提供服務。

　　但記者調研了解到，除江蘇、廣東等省市外，政府購買服務基本上沒有通過政府採購來實施，有的是購買人自己選擇、直接委託某些社會組織實施，有的是購買人自己成立社會組織來實施。由於缺乏公開競爭，社會組織對政府購買服務的需求並不了解，直接影響了各地政府購買服務的發展壯大，而且還會導致違規、壟斷、僱主化等問題的發生。

　　三是政府職能轉移未到位，“夥伴”成“夥計”。業內專家指出，政府購買公共服務是一種新型的政府提供公共服務的方式，其核心意義是構建政府與社會組織等承接主體之間平等、獨立的“夥伴”關係。然而目前來看，政府和社會組織之間不是“夥伴關係”，而是一種“僱主夥計關係”，一些公共服務職能看似已經轉移，但政府部門在背後依然握有管控權，行政干預並未減少。

　　記者了解到，儘管我國行政審批制度改革已經推行多年，地方政府下放了很多可以由社會組織行使的社會管理職權，但實際情況卻是，科學的社會管理機制尚未建立，仍有很多應由社會組織承接的職能目前在由政府部門行駛著，另外事業單位分類改革在各地才剛剛起步，很多應轉為社會組織的事業單位尚未與政府脫鉤，很多政府可以通過購買獲得的服務由這些未改制的事業單位承擔著，財政撥款本質意義上仍在“養人”。

　　政府職能應由“划槳”向“舵手”轉變

　　“政府購買公共服務，其定位是推動政府職能由‘划槳’向‘舵手’轉變，初衷是向公眾提供更高品質和效率的公共服務産品。”對此，多位專家認為在科學推進購買公共服務改革中應當做到：

　　一是要有效界定政府與市場邊界。無錫市財政局副局長孫文華認為，應儘快建立政府購買服務項目選擇機制，避免以“購買服務”名義轉移本應由政府承擔的公共服務職責，避免專門設立公司、社會組織來單一承接政府某項公共服務，切實防止新形式的既“養人”又“養事”現象。

　　馬慶鈺教授指出，歐美市場化做得好的國家，長達數十年的經驗均反覆驗證一個鐵律，那就是公共服務市場化始終是有限的市場化。比如在美國，聯邦政府採購局有一個解釋文件，有19項核心工作必須由政府公務員來做，不能委託給別人。中國香港也將公共服務分為核心職能、輔助職能，還有商業服務職能，鼓勵將核心職能以外的職能或服務通過購買加以實現。清華大學公共管理學院教授王名認為，各地應加快研究和制定“政府轉移職能目錄”和“政府購買公共服務目錄”，以政策法規的形式明確公共服務邊界。

　　二是營造有效、公平競爭的法律和政策環境。河北大學政法學院教授袁剛表示，真正實現公開化，要走“四步”：明確制定需求，制定購買規劃；進行公開招標；簽訂合同；在實施項目監督全程管理，並評估服務、後續跟進。貴陽市公共資源交易中心主任廖繼勇認為，可推行“進場核驗、場中監督、出場見證”的公共資源交易監管模式，實現政府購買公共服務項目的評標專家統一、隨機抽取，確保各環節的公平、公正、規範。

　　還有不少專家認為，應積極引導和支援社會組織、尤其是以公益為目的為導向的社會工作機構等非盈利性社會組織參與社會管理和公共服務，建立公共服務供給的社會參與機制，適時將各級政府職能中不應承擔、也無力承擔，“管不了”、也“管不好”的管理社會的權利交給社會，切實改變以往職能的“越位”、“缺位”和“錯位”的現狀。