湖南益陽超6千畝漁場所有權引發“鎮政府告縣政府”

　　三漁場數千畝水域的所有權糾紛，是“鎮政府告縣政府”的核心問題。

　　雖然是三仙湖鎮的下屬單位，但三漁場堅持自己擁有6000 多畝漁場的所有權。

　　一個身份模糊的漁場，

　　一樁陳情不斷的基層利益糾紛，

　　一場罕見的“鎮政府告縣政府”官司——

　　【區域·城市】湖南益陽：“鎮政府告縣政府”調查

　　《中國經濟週刊》 記者 曹昌 李永華 ●夏新田 | 湖南益陽報道

　　“魏書記説我們這次訴訟是法治的進步。”9月11日中午，一聽到南縣縣委宣傳部傳來的這個消息，黃群的臉色瞬間由陰轉晴。

　　黃群是湖南省益陽市南縣三仙湖鎮黨委書記，魏書記是指益陽市委書記魏璇君。

　　一個月前，三仙湖鎮政府起訴南縣縣政府和南縣國土局土地行政訴訟案第一次開庭審理。鎮政府的訴求是將其下屬單位——三仙湖鎮漁場（當地俗稱“三漁場”）持有的6380畝土地所有權收歸己有。

　　“鎮政府告縣政府”，這一全國罕見的案件引發了各方關注和讚賞。有學者甚至稱之為體現國家法治建設進步的標誌性事件。

　　9月5日，南縣法院對此案作出一審判決：撤銷被告南縣縣政府和南縣國土資源局頒發給三漁場的《集體土地所有權證》，並判令被告在判決生效後重新作出具體行政行為。

　　鎮政府告縣政府，一審，鎮政府勝訴。

　　一個身份模糊的漁場、

　　100多個以漁為生的家庭

　　該案的標的，是三漁場的土地所有權。

　　南縣，地處洞庭湖地區的腹地。三漁場本是一片數千畝大小、無人居住的淺水區。1958年起，三仙湖人民公社組織全公社人民對三漁場進行大規模開發，並成立湖泊管理委員會管理三漁場。

　　50多年來，三仙湖鎮和周邊村鎮陸續有人從原戶籍地遷入、定居於三漁場。現在，這裡既有三代生活於此的第一批漁場員工，也有最近兩三年才落戶漁場的新人。據鎮政府統計，三漁場目前的戶籍人口為371人，其所居住與耕作的區域在下湖，面積約1000畝。

　　經過50多年的持續開發，這片當年“接天蓮葉無窮碧”的洞庭湖水面已被分割成大小不一的魚塘、灘塗和旱地。1988年湖南開展非農建設用地清查時，核定三漁場的面積為6380畝，後因周邊村組佔用一部分，當前的實際面積約5000畝，分為上湖、大湖、下湖三部分。

　　三漁場場長趙長髮説，漁場居民也弄不清自己是什麼身份，既不是工人，也不是農民，更不是公務員，所以只能説是居民。

　　三漁場場長類似村主任，由鎮政府任命。

　　與下湖不同，大湖和上湖（下稱“兩湖”）又是另一番景象。

　　2000年，三仙湖鎮政府成立三仙湖鎮水産開發公司，將兩湖分包給50余家養殖承包戶，承包費每月80~120元/畝，承包期為10至20年不等。如今，兩湖被開挖成一個個魚塘，最大的水面達1000多畝，小的則是半畝方塘，出産淡水家魚、烏龜和珍珠。

　　除了少數外地承包戶，絕大部分承包戶是南縣人。他們不僅在這裡養殖水産，而且修建了房屋，舉家遷徙至此，成為兩湖事實上的定居居民，初具村落雛形。不過，養殖承包戶的戶口仍然留在原戶籍所在地，其承包合同也需要到期續簽，並非長期不變。

　　一邊是戶籍在此的三漁場居民，一邊是戶籍在外的養殖承包戶，雙方共同依賴這片土地生存。

　　一個本不應該出現的國土所有權證

　　2012年7月19日，因養殖承包戶劉海清等人拒交承包款，鎮政府起訴劉海清等人。但劉海清在法庭上出具的、從三漁場原場長處借來的一份證據讓所有人大吃一驚。

　　　手握“所有權證”的三漁場一方面向鎮政府發函要求收回兩湖，另一方面向所有養殖承包戶發出了一份告示，聲稱開發公司是一個皮包公司，三漁場要按市場價重新發包出租，提價後收取租金。

　　那麼，這本國土證是怎麼來的呢？

　南縣國土局政策法規股股長戴玉泉告訴《中國經濟週刊》：“發證後不久，我們發現這批證有瑕疵，就全部回收了，不知道為什麼單獨漏掉了三漁場這本證。”

　　養殖承包戶孟凡建則提供了另一種未經證實的説法，“當時辦的一批證是為了應付上級檢查，既沒有測量也沒有勘界，發證之後也沒有公示；檢查過後就全部封存了。”後因三漁場要申請綠色産品認證才把這本證拿出來，由三漁場原場長何可仁保存，直至劉海清案才“重見天日”。

　　南縣法院認定，南縣國土局的頒證行為認定事實證據不足，在申請人既未提供土地權屬來源證明，又未提供土地附著物權屬證明的情況下，便將訟爭土地確權頒證，違反了《土地登記規則》的規定。

　　三仙湖鎮政府也表示，作為其直接管理的單位，三漁場不是獨立法人。三仙湖鎮黨委書記黃群告訴《中國經濟週刊》：“説白了，三漁場不屬於法定頒證主體。”

　　2014年9月5日，南縣法院一審判決，撤銷南縣縣政府和南縣國土局頒發給三漁場的《集體土地所有權證》。

　　誰的漁場？誰該受益？

　　儘管是一本有瑕疵的國土證，但其附著的巨大利益卻引來了三漁場和其直接管理單位三仙湖鎮的激烈的爭奪。

　　誰開發了漁場是各方爭執的焦點之一。

　　三漁場場長趙長髮堅稱，下湖主要是依靠漁場居民幾十年來的持續投入開發而成。三仙湖鎮政府則表示，下湖是鎮政府1958年和1984年兩次大開發的成果。鎮長遊濤則稱：“三漁場居民當時參加開發也是在政府的行政指揮下去工作的，不是個人行為，漁場開發的主體是政府。”

　　更大的爭議區域是兩湖。

　　趙長髮出示的一張銀行貸款憑證顯示，三漁場1996年貸款100萬元作為開發資金，“從1996年到1999年，我們開發了兩湖的3000多畝”。

　　遊濤則指出，上世紀90年代，三漁場由鎮財政所與企業辦聯合管理，投資開發兩湖也是政府的決策，到2000年開發公司成立時，兩湖已初步開發成型，三漁場的債權債務全部轉移到開發公司，“當前總負債是220萬元”。

　　養殖承包戶則認為，兩湖是2000年個人承包以後才逐步開發的。三漁場居民回憶稱，“兩湖那個時候就是浪打浪，一片荒湖”。養殖承包戶孟凡建2002年承包了兩湖的90畝水域，“那個時候是荒廢的湖面，就一點蘆葦、水草，後來我僅僅挖魚塘的投入就達到20多萬元”。

　　兩湖承包價或許能從一個側面反映兩湖在2000年時的狀態。三漁場居民李振華説，2000年，三漁場居民要按照每畝280到300塊錢交特種養殖稅，養殖承包戶卻只要交幾十塊錢的租金，不用交稅。孟凡建説：“如果是開發好的魚塘，這麼便宜的價格，三漁場的人怎麼不來承包？”

　　之所以會産生特種養殖稅與承包租金的差距，遊濤認為，2000年時的兩湖與下湖，就像毛坯房和精裝房，價格當然有差別。

　　唯一可以確定的是，14年後，兩湖原租金與當前市場價之間的落差，成為此次三漁場土地所有權之爭的主要利益所在。

　　孟凡建2012年合同到期後，續簽價格為每年120元/畝，比2000年提高了20元。遊濤介紹，迄今為止，鎮政府續簽的最高價格為200元/畝。然而，市場價則普遍高於400元/畝，有的能達到500元/畝以上。

　　遊濤算了一筆賬，兩湖漁場近4000畝，如果按照當前漁場的最低承包價一年400元/畝計算，一年租金高達160萬，“三漁場如果收回去，每戶一年能分紅10多萬。”

　　鎮政府承擔著220萬的還款任務，也希望在開發公司的承包合同分批到期後，未來可以逐步提價，用兩湖的承包收益還貸，進行公共設施建設。

　　孟凡建告訴《中國經濟週刊》，光看價格差是不合理的，現在的承包價是對養殖戶多年來持續投入與維護漁場的補償，更何況，近年漁業市場低迷，基本處於微利乃至虧損的狀態，承包價若大幅上漲，將超出其承受能力。

　　三漁場是個“四不像”，不是行政村，不是國有農場，不是集體企業，也不是事業單位。

　　兩方輪番陳情，鎮政府焦頭爛額

　　從2013年5月到2014年1月，三漁場和養殖承包戶輪番找南縣國土局和三仙湖鎮政府陳情，讓兩家單位焦頭爛額。

　　沉重的維穩壓力下，三仙湖鎮政府打算“丟卒保車”，將兩湖交給三漁場。2013年8月7日，雙方達成《關於收回兩湖的實施方案》（下稱《實施方案》），擬撤銷開發公司，兩湖由三漁場統一管理；同時規定，“凡現有養殖承包戶，根據市場行情，須在原承包單價基礎上依法適當提高承包價款。”

　　出乎各方意料的是，這一原本秘密簽訂的《實施方案》不久即被養殖承包戶獲悉，近40戶養殖承包戶由孟凡建等5人牽頭，也開始陳情，要求撤銷三漁場持有的國土證。

　　迫於承包戶的壓力，三仙湖鎮政府不敢貿然執行《實施方案》。

　　這一來，又激怒了三漁場。一怒之下，三漁場砸掉了開發公司的牌匾，趕跑了其經理，也開始頻頻陳情。

　　養殖承包戶擔心的是，土地所有權變更後，其生産經營將面臨極大的不確定性，因而堅決反對《實施方案》。

　　遊濤分析稱，對三漁場來説，收回兩湖將享有巨大的收益，即便不收回，也不影響現在的生活；對養殖承包戶來説，一旦失去兩湖，則是“生死存亡的問題”，其抗爭更加激烈。

　　“我接待的陳情量超過40次，人數最多的時候（一次有）六七十個（人）。”遊濤訴苦道，最痛苦的是2013年農曆小年前連續三天接訪，“每天從早上7點到第二天淩晨2點，被三漁場和養殖承包戶層層包圍”，一方要求保“證”，一方要求撤“證”，矛盾不可調和。

　　南縣國土局一度計劃通過行政程式撤銷2005年版的土地所有權證，最終也在三漁場的陳情壓力下不得不放棄。

　　當時的局面如同一團亂麻，死結重重，無從拆解。三仙湖鎮黨委書記黃群説：“我們已經窮盡了所有的維穩手段，行政上已經沒有任何辦法。”

　　南縣縣政府：

　　由法官來判決是最好的解決方式

　　2013年10月，在三仙湖鎮政府彙報三漁場糾紛案時，南縣縣長湯躍武提出，一定要走法律途徑。遊濤回憶，2013年12月22日，湯躍武再次強調，“法律是公平的，由法官來判決，這是最好的解決方式”。

　　隨後，三仙湖鎮政府向南縣國土局去函，告知對方準備對簿公堂。2014年4月8日，三仙湖鎮政府正式起訴南縣國土局；6月，南縣法院將南縣縣政府列為第二被告。9月5日，一審宣判撤銷原來的國土證。

　　至此，三仙湖鎮政府和南縣國土局長舒一口氣，養殖承包戶也覺得找回了公道，三漁場雖仍要求收回兩湖，但暫未採取過激行為。

　　益陽市委書記魏璇君對此評論，官告官是法治進步，地方政府要特別重視運用法治的手段來解決好人民群眾最關注的權益保障問題。

　　據《中國經濟週刊》了解，在益陽，以打官司的方式化解基層矛盾，已漸成趨勢。僅三仙湖鎮，鎮政府2012年就拖欠承包款一事起訴養殖承包戶劉海清；2013年，鎮政府作為另一家漁場二漁場的法人，在二漁場居民起訴二漁場未履行土地發包義務而當了被告；此次鎮政府告縣政府更成為外界的法治觀察樣本。

　　超出基層政府能力範圍的

　　三漁場確權難題

　　除撤銷原國土證外，南縣法院一審判決要求南縣縣政府和南縣國土局重新確權。這或將成為新一輪利益拉鋸戰的開端。

　　9月11日上午，三漁場召開職工代表大會，達成的一致意見是，按《實施方案》收回兩湖土地所有權。

　　當天下午，由南縣縣委辦牽頭組織的工作組召開第一次協調會，主要議題是如何建設三仙湖鎮漁場公共設施，並未涉及土地確權這一敏感問題。

　　南縣國土局認為，隨著社會經濟的不斷發展，當前土地爭議表現形式為所有權的利益等問題，土地登記、確權過程中矛盾日益突顯。

　　事實上，不僅三漁場的土地所有權歸屬問題依然處於法律空白地帶。南縣其他25個漁場、洞庭湖區乃至全國的集體漁場都存在類似的土地所有權屬爭議，其根源是集體漁場“四不像”的尷尬身份。

　　依照《土地管理法》，縣政府就可以確認農民集體的土地所有權。然而，三漁場並非行政村，漁場居民也不是農民，難以援此為據。

　　2001年，《關於依法保護國有農場土地合法權益意見的通知》（國辦發〔2001〕8號）規定，1962年實行勞動、土地、耕畜、農具“四固定”時將國有農場規劃設計範圍內的土地固定給農民集體所有且該農民集體使用至今的，應當確認該農民集體的土地所有權。

　　趙長髮出示的2005年土地登記審批表亦顯示，三漁場居民“于1962年‘四固定’時確定該宗土地集體所有權權屬範圍，權屬合法”。不過，1962年的三漁場不是國有農場；趙長髮也承認，三漁場現在並沒有當年“四固定”的相關證據。

　　關於水面的權益，《土地管理法》中僅指出水面的養殖使用權可依照《漁業法》有關規定辦理，並未明示水面的所有權當如何處理；《漁業法》也未涉及水面的所有權問題。

　　南縣國土局政策法規股股長戴玉泉説：“在現有的條件下，漁場土地所有權無法確權，至於下一步怎麼辦，我們只能尋求省國土廳甚至國土部的法律支援。”

　　漁場的土地所有權不確認，居民的身份就隨之懸空。三漁場居民曾有一段時間甚至無法登記戶籍。迄今為止，三漁場居民參加新農合醫保也只能分散摻入周邊行政村方才得以解決。

　　隨著養殖承包戶的長期定居，他們也逐漸面臨子女上學、醫保、補貼、基礎設施建設與社會管理等各方面的問題。“去年遭受颶風，房頂都被掀掉，還砸傷了人，我們連申請救災款的渠道都沒有。”養殖承包戶王再滿希望今後能有個組織可以依靠。

　　黃群表示，9月16日，由南縣縣委辦、縣財政局、民政局、水利局、畜牧水産局和三仙湖鎮政府組成的工作組入駐三漁場，在聽取各方意見後，將拿出綜合解決方案。

　　人因地生。如何破解土地所有權爭議難題，化解基層矛盾；如何解決居民身份問題，保障民生權益，既是當地居民的期盼，更亟待相關各方的努力。

　　（文中照片為李永華拍攝）