從1980年第一個經濟特區的建立起,經濟特區,經濟技術開發區和高新技術開發區等各類開發區的建設和發展,成為我國改革開放的助推器,城市化的加速器。從全國的情況看,開發區已經從最初封閉式的改革開發試驗基地,轉變為開放式發展;其主要功能從過去的“四個窗口”、“三為主”,逐步進化為擴展老城區發展空間,加快實現城市化的重要途徑。我國經濟的持續快速增長是與開發區的成長和發育分不開的。
(一)開發區在杭州經濟社會發展和改革中的重要作用。
杭州市是全國重要的旅遊城市和歷史文化名城。俗話説得好,“上有天堂,下有蘇杭”。蘇州為了保護歷史文化遺産,維持老城區的風貌,把新區建設與發展高新技術産業,擴大産業發展空間結合起來,設立了蘇州新技術開發區和蘇州工業園區兩個開發區。兩個開發區的總規劃面積為120平方公里,是老城區的8倍多;目前已經開發的面積有30平方公里,是老城區的2倍多。蘇州通過高新技術開發區和工業園區兩個新區的建設,既解決了蘇州經濟發展、産業提升與老城區規模過小的矛盾,又解決了保護千年古城與建設現代化大都市的矛盾,一舉跨入江蘇省特大型城市的前列。
杭州市的自然情況類似蘇州,既要保護和開發老城區的旅遊資源,又需要擴大産業發展空間。老城區的土地資源短缺是多年來制約杭州經濟發展的一個重要因素,土地價格較高是杭州經濟發展的一個劣勢。因此,開發新城區,加快開發區的建設對促進杭州經濟社會發展至關重要。 目前,杭州市有高新技術開發區和經濟技術開發區兩個國家級開發區。杭州高新技術開發區始建於1991年3月,現由主區塊、之江科技工業園和下沙科技工業園三部分組成,總面積25.6平方公里。其中主區塊地處老城區,是以浙江大學、科研院所為依託的無邊界開發區。目前,高新技術開發區有企業972家,其中經過高新技術企業認證的254家,外商投資企業190家。杭州經濟技術開發區始建於1993年,規劃控制面積104平方公里,經過8年建成25平方公里。經濟技術開發區是一個新開區,其功能是“以現代工業為主,以吸引外資為主,以拓展出口為主”。截至2000年年底,入區企業共277戶,外商投資企業(包括港澳臺投資)55家,接近入區企業的20%。杭州經濟技術開發區採取一區多園的模式,在管委會的統一規劃下,實行區內功能分工。現在已經建成和正在規劃建設的區中園有高教園區、新藥港工業園區、機電工業園區、輕紡工業園區、高科技化工園區等。
高新技術開發區與經濟技術開發區的功能分工是:高新技術開發區主要起到科技成果轉化和高新技術企業孵化作用,以吸引內資為主。經濟技術開發區主要以有一定技術檔次的製造企業為主。
杭州經濟技術和高新技術開發區對杭州市的發展起到了重要的促進作用,在一定程度上緩解了杭州老城區發展空間不足的矛盾。根據1999年的統計,兩個開發區已開發面積佔市區面積的7%,工業總産值佔市區工業總産值的35%;利稅(不含所得稅)佔市區工業企業的35%;實際利用外資數量是杭州市區的1.7倍,出口創匯佔全市的4.6%。2000年杭州高新技術開發區的IT産業的技工貿總收入佔全省的1/3。 (二)杭州市開發區的發展趨勢及存在的主要問題。
近些年來,杭州開發區的發展進入了結構調整和二次創業階段。開發區的發展出現了以下新的趨勢和動向。 各類開發區的功能趨近。隨著産業結構調整和産業技術升級,入住經濟技術開發區的企業向高技術産業方向發展,相對集中在幾個具有高技術含量的製造業。近些年來,經濟技術開發區在區內進行功能劃分,形成高校園區,醫藥園區等高技術特色園區。與此同時,隨著高技術創業企業的成長壯大,高新技術區的企業也從以孵化企業為主,向小企業和大企業並存的方向發展。如1992年入住高新技術區的UT斯達康從一個留學生創辦的20~30人的貿易類企業,發展到今天有20億元銷售額的大型電信設備製造企業。1995年入住高新區的恒生電子股份有限公司只是一個註冊資本50萬元人民幣,8個年輕人興辦的小型軟體企業,已成長為擁有600名員工,銷售額為3.5億元的浙江省軟體十強之一。目前,高新技術和經濟技術開發區都向著高新技術産業的方向發展,主要區別在於高新技術區以孵化創業企業為主,而經濟技術開發區則以吸引大型的成熟技術的産業投資項目為主。
一市多園區,開發區之間競爭加劇。由於我國現有財稅體制是流轉稅逐級留成,企業所得稅按隸屬關係繳納,因此,各級政府都有興辦開發區和招商引資的積極性。為了發展區縣經濟,擴大稅源和增加就業,杭州市的各區縣也紛紛劃地建設開發區,形成了分散競爭的局面。 開發區企業以內資為主。高新技術開發區以孵化企業為主,因此,大部分企業是內資企業,少數國外留學生企業。經濟技術開發區的定位為吸引外資為主和出口為主,但實際上內資比例遠遠大於外資。其中民營企業投資比例較大,這與浙江地區民營經濟比較發達有重要關係。近些年來,杭州經濟技術開發區在吸引外資方面加大了力度。2000年,外商投資比上年同期增長了50%多。 開發區實行分散管理,管理方式多樣化。與全國大部分開發區和高新技術開發區管委會一樣,杭州的兩個國家級開發區管委會都是市政府派出機構,具有準政府的職能。各區縣開發區或園區的管理由各區縣政府管理,並無統一模式。杭州經濟技術開發區地域集中,實行一級管理。而高新技術開發區的區塊比較分散,在行使管理許可權上比較複雜,採取多種方式。如主區塊是在老城區內,開發區管理機構與所在區行政管理有一定的重疊,最終採取區政府委託高新技術開發區管委會管理的方式;下沙科技園區緊鄰經濟技術開發區,是經濟技術開發區的一部分,高新技術開發區管委會派出機構進駐下沙區;高新技術開發區為了擴大招商引資的力度,還調動企業的積極性,委託一些高新技術區企業的駐外企業進行招商,並建立了利益激勵機制。從兩個管委會的特點看,高新技術開發區管委會在高技術企業鑒定的認證、成果轉化、孵化企業方面有比較豐富的經驗。經濟技術開發區管委會則在招商引資,園區的開發規劃方面有較豐富的經驗。兩個管理機構職能上有一定互補性。如高新技術企業落戶到經濟技術開發區,經濟開發區管委會負責審批項目,高新技術開發區管委會負責認定高新技術企業的推薦權。 在目前分散建開發區的情況下,如何改進開發區的管理體制,實行統一規劃和統一政策,合理配置資源,成為提高杭州開發區整體競爭優勢,加快杭州經濟發展的一個重要問題。
(作者:國務院發展研究中心《杭州“天堂矽谷”制度建設研究》課題組報告執筆人:呂薇 )
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