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從亞太安全格局看美國對臺政策——寫在特朗普訪華之際

日期:2017-12-26 14:54 來源:《統一論壇》雜誌 作者:周忠菲

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  21世紀第一個10年,美國在亞太地區推行的“先發制人”戰略受到嚴峻挑戰。第二個10年前期,奧巴馬政府推行的亞太再平衡戰略,也已走入尾聲。第二個10年後期,亞太安全格局變化的趨勢是什麼?這一趨勢將如何影響中美關係,影響美國特朗普政府的對臺政策?是一個值得探討的問題。

  一、美國在亞洲面臨巨大壓力

  美國的亞太政策面臨在亞洲進行力量收縮的考驗。45年前,美國總統尼克松訪華,實現“破冰之旅”,開啟了中美關係正常化進程。這一決策被認為符合美國的重大戰略利益,被歷屆美國政府所遵從。中美關係正常化以來幾十年,雖然美國國會出現政爭,但美國對華政策保持了較好的一致性,體現了行政部門實現中美關係正常化的政策初衷。究其所以,美國打開中美關係的重要戰略背景之一,就是尼克松政府既要實現美國在亞洲的力量收縮,又希望保持美國在亞洲強大的存在。為此,基辛格提出了著名的“聯繫原則”,核心是美國通過發展中美關係來抵制蘇聯力量的增長,同時將中國納入所謂“和平框架”,以擴大美國在亞洲的影響。

  時光流逝,今天的美國,再次面臨既需要在亞洲進行力量收縮,又希望在亞洲提升美國影響力的考驗。對美國政策制定者來説,如何評估其“聯繫原則”與“和平框架”,並不重要,重要的是中美關係已經成為亞太地區最重要的關係。東亞經濟一體化進程,亞太地區新興經濟體力量的發展等,都與中美關係息息相關。這些新因素帶來亞太地區一系列政治與經濟關係的變化,使亞太地區安全架構舊有矛盾更加尖銳,其脆弱性更加突出。眾所週知的美日關係、美韓關係以及中日關係的變化,均是這些交互關係的折射。對美國而言,處理不好,完全有重陷亞洲困境的可能。

  這裡舉一個有説服力的例證。根據美國白宮的報道,特朗普在出訪亞太前夕,10月10日在白宮特別會見94歲高齡的基辛格。會談後,特朗普表示他非常尊重基辛格,在與基辛格的對話中,“學到許多東西”。基辛格的表述換了一個角度,他説:“特朗普總統將要前往亞洲,我想這將會為進步、和平跟繁榮做出巨大貢獻。”基辛格還對未來的中美關係進行了描述,他從美國的立場強調:許多中國人錯誤地認為“美國已經盛時不在”。

  當然,我們不能將美國的亞太政策做簡單的今昔對比。這裡要強調的是,全球化帶來變化,其影響是長期的,也充滿不確定性。目前,以反全球化著稱的特朗普本人及其決策層,可能還沒有制定出完整的亞太政策。這也是特朗普決定訪問亞太,年內舉行中美元首第三場會晤的主要戰略背景。

  二、東亞地區秩序與中美關係

  美國是一個高度強調全球戰略的國家,美國依靠其全球戰略以及對全球化的參與,進行力量輻射,保障美國的全球利益。今天,全球化帶來的巨大變化,使亞太安全格局處於前所未有的複雜狀態。但美國沒有完全放棄對全球化的參與,也沒有採取完全站在全球化對立面的立場,制定其對外政策。除了受到美國全球經貿政策調整影響外,對東亞各國而言,未來是否接受美國在地區秩序方面的安排,很大程度上將受中美關係影響。

  首先,在他們看來,地區秩序方面,亞太基本形成不是由美國一家説了算的格局。美國對美日同盟,美澳新同盟,美國與菲律賓、新加坡、越南關係的調整,本身就是對上述格局的反應。針對中國,只是其中一個內容。面對這種趨勢,美國必須考慮如何善用中美關係,在促使東亞各國接受地區秩序安排方面,形成有利於美國的局面。

  此外,一段時期以來,美國在海上與中國的“戰略摩擦”收效甚微。自奧巴馬政府將美日安保關係演變為“放日出籠”以來,美國的立場是鼓勵以“歷史修正主義”自居的安倍晉三政府,“率領日本在亞太安全結構調整中發揮作用”。日本2017年發佈的《防衛白皮書》顯示,未來日本的亞太戰略,一方面將繼續以美日同盟為基石,另一方面將“大力發展和提升軍事實力”,加強日本在西太平洋的“軍事存在感”。這與美國的利益並非沒有衝突。日本的挑釁立場,激化了中美在南海問題上的戰略對峙,韓國也出現激烈反彈,要求美國在部署薩德和與朝鮮開戰等問題上,“尊重韓國主權,取得韓國的同意”。“南海仲裁案”的失敗,意味著美國與中國的“戰略摩擦”幾乎沒有“收益”。美國如果繼續炮製“反華同盟”以“圍堵中國”,有可能導致美國與其盟國間的關係出現利益分化。

  其次,以中國為代表的新興國家市場力量,對亞洲經濟和世界經濟的貢獻越來越重要。中國及其眾多新興經濟體,有可能成為終端消費市場的前景,將直接影響亞洲的經濟繁榮。在區域一體化進程方面,除了中國與東盟推進的東盟10+1,東亞峰會、區域全面經濟夥伴關係(RECP)等機制外,2013年中國提出的“一帶一路”倡議,在亞洲和歐洲得到廣泛熱烈反應。甚至美國國內,目前也出現主張參加中國“一帶一路”項目的主張。

  最後,美國在亞洲仍然有影響力,美國也沒有放棄單獨主導亞洲地區秩序的設想。但美國的盟友對美國與中國的戰略博弈,態度曖昧。2016年以來,美國藉口中國在地緣安全方面突破了東亞戰後地區秩序,派軍艦闖入南海,採取在亞太安全問題上與中國對立的立場,並沒有得到澳大利亞、紐西蘭、新加坡、菲律賓等亞洲盟國的支援。這些國家在地區經濟層面,還強化了與中國的經貿關係。這些舉措表明,未來這些國家在很大程度上,將採取與中美關係保持平衡而不是與中國對立的立場,以最大限度維護自身利益。近期,特朗普在出席東盟峰會和亞太經合組織(APEC)會議問題上進行的政策調整,就是美國不得不面對現實、重新考慮的例證。

  三、中美關係發展將制約美國對臺政策

  特朗普入主白宮後,臺海局勢的緊張一度成為影響中美關係一個潛在衝突點。但從政策連續性看,不能簡單視為美國對臺政策的重大調整。歷史經驗顯示,美國對臺政策的調整,始終受到中美關係發展的制約。例如,冷戰時期美國的“對華雙軌政策”,強調通過發展中美一軌,以制約美臺一軌,又如冷戰結束後,美國推行單邊霸權時期,美國的兩岸關係政策,也以平衡兩岸發展為核心。美國對臺灣“安全”的承諾,也沒有超出過去的政策範圍。

  美國共和黨歷來強調外交政策以維護地區安全為核心。從這個角度看,未來美國需要執行什麼樣的全球經濟戰略,如何在地區層次處理中美戰略關係,使之能夠最大限度維護美國的國家利益,能夠在進行力量收縮的條件下,實現維護美國在東亞根本利益的目的,美國需要過渡期。近期看,重振美國經濟是特朗普政府的施政重點。美國對臺政策的調整還提不上議事日程。中期看,受亞太地區格局變化、兩岸實力差距增大等因素影響,美國對臺政策將受到進一步制約。

  其一,美國放棄跨太平洋夥伴關係協定(TPP),不等於美國沒有全球戰略和區域戰略。全球化與地區一體化,依然能夠反映美國的東亞利益,這一“區域利益”,大於美國干涉臺灣問題“榨取”的利益。

  其二,維持地區穩定,提升中美關係戰略性的需求,高於美國在臺利益。在東亞地區,美國歷來的戰略認知是“穩定壓到一切”。無論民主黨還是共和黨當政,美國政府都宣稱美國在亞太的基本目標是維護這一地區的和平與穩定。雖然美國依然試圖遏制中國,但美國對戰略利益的重視,高於美國在臺利益。習近平與特朗普第三次會面,説明美國在貫徹其“穩定原則”時,基於中國力量的存在,不得不在地區穩定問題上更多考慮中國的立場。朝核問題的處理是一個例證,特朗普計劃出訪亞太與中日韓是另一例證。特朗普訪問中國前夕,美國政府發佈的新聞稿採用了類似“和平與穩定”這樣的詞語。

  從前景看,臺灣當局在製造美國需要的“亞太地區安全形勢”方面,仍然有作為籌碼的價值。但美國在維護跨地區利益時,一旦在亞太安全問題上換了思路,一旦在出“牌”時變得“講究實力對比”和“牌”的“大小”,臺灣當局指望美國“護盤”的願望,就可能完全落空。此外,臺灣在樹立“西方民主典範”方面仍有利用價值,但美國對臺政策在處理民進黨當局維護“臺獨”利益的問題時,不會與美國維護地區穩定的利益混為一談。

  其三,美國不可能與極端“臺獨”勢力捆綁在一起。自2016年掌權以來,民進黨當局對美政策立足於藉口“中國威脅”,對美國進行“政策擠壓”。為維護其“臺獨”利益,民進黨當局多方活動,試圖讓美國為其“臺獨”利益“正名”。不久前甚至發出“公開臺獨”將取代“隱形臺獨”的信號,試圖進一步分裂兩岸。但這步棋沒有得到“美國的縱容”。美國發言人的回應是“鼓勵”民進黨“進行兩岸建設性對話”,實際上,是要求臺灣當局在製造緊張局勢方面進行“自製”,暗示其在兩岸政策上“應有所收斂”。

  民進黨至今仍不改變在兩岸關係上自我設限,不接受“九二共識”的立場,其政策實質,無異於直接衝撞美國的一個中國政策。顯然,美國不會與極端“臺獨”勢力捆綁在一起。這樣做,只會使美國對臺政策失去彈性,更加被動。

  四、讓歷史昭示未來

  綜上所述,美國在全球、亞太以及中美關係三個層面,處於前所未有的複雜狀態。美國的困境在於既要在亞洲實現力量收縮,又試圖加強美國在亞洲的存在。美國政府還需要應對國內政治鬥爭,重振美國經濟。這些因素使未來的中美關係,具有更加廣泛的戰略基礎。與此同時,美國不會輕易放棄保護主義的經濟政策。

  為應對壓力,美國正在從應對全球化壓力的角度,考慮發展中美戰略關係。中美在一些重大的全球性和地區問題上進行合作,將決定美國未來在全球的領導地位。美國對臺政策也將因此而更多地受到中美關係發展的制約。受這種趨勢影響,短期內,特朗普政府不會大幅度調整對臺政策。美臺關係也難以出現重大突破。

  美國對臺政策服務於美國總體對外戰略。中美關係上升到戰略層面後,兩岸關係將成為影響未來美國對臺政策趨勢一個重要因素。在這種情況下,臺灣作為特朗普政府手中的“籌碼”,在樹立“西方民主典範”,在與美國設計的亞太安全格局的“連結”方面,包括在“平衡”美中關係方面,仍有利用價值。特朗普政府在武器售臺,加強美臺軍事合作,臺灣參與美國謀求的地區秩序安排等方面,其政策走向,可能與中美關係發展産生衝突。近期,美國國會在臺灣問題上發出的一系列不利於中美關係發展的信號,不容忽視。

  歷史昭示未來。30多年前,美國裏根總統就提出這樣的看法:在我們這個時代,就許多關鍵問題來説,美中兩國人民之間沒有什麼距離。基於此,中美之間存在的分歧不應影響兩國的戰略合作。中美關係的發展有利於地區和平與穩定。與此同時,中美雙方的互信互利,對於中美戰略關係建立與發展,依然非常重要。但必須指出的是,臺灣問題雖然深受外部的美國因素影響,但畢竟屬於中國內政,應該由兩岸中國人自己完成。相信隨著時間的發展以及兩岸同胞對於國家和平統一的嚮往,臺灣問題一定可以在中華民族實現偉大復興的進程中得到有效解決。

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