【案 由】關於防止教育領域職務犯罪的提案

    　【類 號】15

    　【類 別】教育事業

    　【提 案 號】0024

    　【審查意見】建議國務院交教育部研究辦理

    　【提 案 人】民建中央

    　【主 題 詞】教師 紀檢 犯罪

    　【提案形式】黨派

    　【內容】

    　當前，教育腐敗問題突出，主要表現在教育領域內的職務犯罪。而教育領域內的職務犯罪的內容和形式與教育體制及其運作機制有著密切的關係。

    　在四川省，教育領域內的職務犯罪案件逐年上升，增長速度驚人。在腐敗案件立案總數中，2002年較1998年上升了128個百分點，2004年上半年與去年同期相比，案件數量還在進一步增加。

    　教育領域內的職務犯罪有以下一些特點：嚴重腐敗犯罪案件相對集中發生在教育行政管理機構，校園腐敗多發生在行政人員群體，學校校（院）長和中層以上領導是腐敗的高危群體；案件主要發生在學校基建、書本徵訂和電腦採購等有經濟行為發生的環節，窩案、串案、共同犯罪和數罪並犯較多。在這當中，“教育亂收費”款被侵吞，權學交易、錢學交易等問題尤為突出。

    　在這些現象的背後，有著深層次的原因和背景：

    　一、行政職權過於集中和管理不透明

    　教育界的眾多職權都集中在教育行政部門，幾乎每一項都引發過職務犯罪。這其中，招生錄取、教材、教輔的選購、學校的基建管理和教學儀器設備的採購等都是貪污賄賂犯罪的多發環節。以教材、教輔的選擇決定為例，國家鼓勵有條件的地區、單位和個人編寫小學、初中各學科教材，從而形成競爭機制，各地出版社也可投資編寫教材。編寫的教材主科經教育部、主科以外經省級教育行政部門審查通過，就可由新聞出版局和教育廳聯合編入本省雙簽章書目供教育行政部門選擇使用。因此何種版本能入選目錄，選何種版本為教材教輔，都可能直接影響相關集團和地區的利益，權錢交易也就極易由此而産生。

    　二、轉軌期體制改革不足，管理缺失以及對權力缺乏有效監督誘發犯罪

    　舊的教育體制向新體制轉變過程中，管理上的漏洞較多。以高校為例，隨著其收費制度的改革和不斷升級的擴招、點招、計劃外招生使學校的預算外收入增加。擴大招生規模帶來的學生宿舍、各種配套設備需求增大，大宗物品採購、建築工程建設給貪污受賄犯罪帶來了大量的機會；隨著近年來教育資訊化的發展，在學校特別是高校電腦採購中接受回扣和好處費成為了一個相當普遍的問題，也成為一個案發高峰環節。

    　中小學推行校長負責制，學校校長一般還兼任黨委（或黨支部）書記。學校名義上成立了職代會、教代會、財務審計小組，卻缺乏健全的工作制度，不能發揮應有的監督作用；不少學校雖然實施了校務公開，但其內容籠統，形式也不規範，難以監督；對於校長負責制中的“校長基金”或“一支筆”的問題，雖然在財務管理方面規定了監督管理辦法，但在執行中普遍存在由誰監督、怎麼監督等問題；此外，對校長任期經濟責任審計監督方面、對教職工在聘用制機制下大膽監督的安全保障方面也缺乏應有的制度設計，這會導致群眾不知情無法監督、監督渠道不暢難以監督、怕打擊報復不敢監督。因此，校長權力便會異化和失控。在這種情況下，領導班子內部其他人員會因現實中存在的種種依附關係和利害關係因素，對校長缺乏監督，甚至整個班子同流合污。

    　三、政府投入和管理不到位，使“亂收費”成為滋生教育領域職務犯罪的土壤

    　政府對教育投入不足，成為一些學校亂收費的藉口。有的地方政府甚至默許或明示中小學校亂收費，以期減輕政府負擔，這也使得腐敗分子有了濫用職權斂財聚富的機會。不少學校在擇校費、借讀費、贊助費等項目上亂開口子亂收費；一些學校變相強制收取屬自願交費的項目，如將捐資助學與招生、入學、考試成績直接挂勾，使所謂自願捐資成為強迫繳費；有的學校在興趣課上安排教學大綱規定的教學任務，致使學生不得不報名參加，繳納額外費用；還有不少學校不顧學生家庭經濟狀況和需要，強制購買校服。凡此種種亂收費問題由於屬計劃外隱形收費使相關部門難於監督，成為職務犯罪的溫床。

    　四、政府對出版社、新華書店等教材出版、發行壟斷部門的保護，使壟斷部門肆無忌憚對教育“下套”，高額“回扣”誘發嚴重腐敗

    　何種版本能選為教材以及在哪家出版社購買，這要由相關教育行政部門和學校來決定。在我國，新聞出版局是出版社和新華書店的主管部門，由於政策的保護，使出版社和新華書店成為教材出版、發行的壟斷行業。表面看，教材經過多方審查和物價局定價，利潤空間不大，但新華書店是我國的指定教科發行單位，根據2002年新聞出版總署公佈的一組數據顯示，中小學教材總冊數是中國出版業全行業的52.9%，其教材教輔的銷售利潤為全行業平均利潤的520%。而教輔的利潤空間更大，它由各出版社自行定價，沒有監控機制，價格普遍虛高，並且教輔的訂購可多可少。因此，一方面各家出版社蜂擁而上，向教育部門許諾“好處費”，以期訂購自己的版本，另一方面新華書店也頻頻出擊，以期對可多可少的教輔資料加大訂購量。

    　五、“文憑”的社會與市場需求，加大了權學交易、錢學交易的發展空間

    　現階段對幹部的任用提拔仍帶有“唯文憑論”的色彩。這對那些手握實權，學歷較低，進取心不強，而又想進一步提拔的官員來説，文憑成為生升遷的敲門磚。“研究生班”、“在職碩士”或“在職博士生班”等現象普遍，這些文憑、學位的取得極其容易，權學交易、錢學交易大量存在。

    　為有效解決以上問題，我們建議：

    　一、改革教育行政審批制度，增強權力行使的透明度

    　教育行政部門應該立足於公共服務的本職，將行政權力與行政權力主體利益徹底脫鉤。建議將目前由教育行政部門的一些設置審批權、項目審批權取消，而實行登記制、註冊制和備案制，減少審批手續，減少過度干預，增加資訊透明度。即使是必須審批的，也應該實行權力合理分解，部門相互監督制約，相關人員定期輪崗。要嚴格界定每一部門、每一工作人員的職責、義務，全面、真實地公開職責範圍、辦事程式，減少公務人員行使權力的隨意性和弄權營私的空間。重大問題必須經集體討論，民主決策，防止個人或少數人專斷和謀利。在基建工程投標、大宗物品採購和教材教輔徵訂環節，可以引進廉政準入制，限制那些為謀取非法利益而行賄的企業或個人進入“教育市場”，遏制行賄受賄和私下“交易”的發生。

    　二、健全堵漏防腐內控機制，增強外部監督制約力度

    　建議在中小學改革學校領導黨政職位集于一身的體制，校長行使行政職權，黨組織對權力實行有效監督；改進校長獎罰制度，將獎罰置於群眾監督之下，加強透明度，切實避免重復領取“活工資”；此外，還應實行學校基建、大宗物資採購和教科書訂購的公開招投標、審核和監察制度，嚴懲腐敗行為；全面推行中小學“一費制”，即學生每年只交一次經過公示的費用，可以試行銀行代收，所交費用由教育行政部門或中小學統一設賬，財務進行集中管理，學校不得以其他名目再向學生收費；若因優質教育資源緊缺暫時還不能完全消除群眾擇校的過渡時期，應該實行擇校費全部上繳財政制度，納入教育財政整體預算。

    　為保證學校和教育行政部門切實有效的內控，應增強外部監督制約力度，對政府提供的教育服務還可實行居民或社區服務評價和價格評價聽證會制度。披露各類教育成本指標、價格資訊，認真聽取“價格聽證會”的意見；可組織人民代表、政協委員、工商界和群眾代表對當地教育官員進行年度評價、打分，撤換最差的官員；鼓勵學生與家長對學校進行無記名打分和評級，並向社會公佈。

    　三、減少政府對壟斷行業部門的行政保護，增強市場競爭機制

    　政府應對出版社、新華書店等教材發行壟斷部門放鬆管制，引入競爭機制，開放市場，消除市場準入壁壘，打破壟斷，禁止不正當競爭。堵塞有關部門獲取壟斷暴利的途徑，防止腐敗問題的發生。

    　在教材、教輔的購買環節，實行公開招投標制度。應該通過三個以上的渠道向社會招標，讓有資質的單位來競標，在保證品質前提下實現低價中標。

    　四、加快教育經費籌措與管理體制建設，增強政府財政對教育經費的調控功能

    　應參照國際慣例加快建立以國家財政撥款為主，輔之以徵收用於教育的稅費、社會捐資、集資和教育基金等多渠道籌措教育經費的體制，使教育投入能夠滿足現有教育事業發展的基本需要。對不能正常發放教育經費的縣，應將其教育經費收歸到上級政府統一管理和發放，防止縣級政府對教育經費的截留，確保省級教育撥款的正當使用。

    　加大民間投資辦教育的力度，形成多種所有制競爭的局面，以民辦學校的興起來彌補一定程度上的優質教育資源的緊缺。建議分類調整、減少甚至逐步取消對這些公立學校的非公共服務或非基本服務的財政支出和變相補貼，將財政補貼轉向對貧困人口和低收入家庭購買上述公共服務的補貼，使他們有更多的選擇權。

    　建立和實行教育券制度。改變政府將教育經費直接撥給公立學校的方式，將政府投入義務教育的經費以“義務教育卡”形式直接均攤發放到學生家長手中，讓其自主擇校。公辦和民辦學校均可憑所收取的“義務教育卡”到當地財政領撥相應辦學經費。此舉會刺激學校想方設法提高教學品質，招收的學生多，拿到的教育券就多，獲得的政府資助也就多。同時也形成教職工自主擇校、擇崗和身份能公(辦)能民(辦)、職務能升能降的用人機制。學校按照教職工的崗位和業績付酬。

    　五、改革幹部任用標準，完善學歷管理制度，打擊權學交易

    　卡住“需求”，反對“唯文憑論”，尤其要反對幹部任用中的“唯文憑論”。對那些主觀上放鬆學習，進取心不強，而又拿到“劣質”文憑的幹部，不能提拔重用。

    　卡住“供給”，進一步規範各類學校在幹部繼續教育中的辦學行為，堅決整治個別學校在招收“幹部學員”、辦班以及文憑發放過程中的不正之風。