台灣網-在這片希望的土地上─兩岸農業交流與合作

　「摘要」本文擬從兩岸的經貿關係探討兩岸未來農業合作的方向與前景。本文先介紹兩岸農業經貿關係的發展歷程與其經濟誘因，然後再就WTO 對兩岸農業經貿活動之影響，以及影響兩岸農業投資的因素進行分析，最後就未來兩岸農業經貿合作之方向與前景進行檢討並結論。

　　「關鍵詞」海峽兩岸/農業合作/農産貿易/農業投資/WTO

　　一、前言

　　自1987年臺灣開放兩岸探親以來，兩岸間的經貿關係快速地加溫。根據臺灣“經濟部”的統計，去年兩岸的貿易額為278.5億美元[1]，佔臺灣對外貿易總額的12.10%，而臺灣地區廠商間接赴大陸投資的總金額，截至2002年三月底為止，也達204.5億美元[2]，佔臺灣歷年對外投資總金額的38.78%.在此密切的經貿關係中，兩岸農業的經貿關係尤其值得注意。在兩岸農産品貿易方面，臺灣長期以來一直呈現相當幅度的逆差，以2001年為例，臺灣出口至大陸的農産品總值僅為0.49億美元，而進口則為2.62億美元，相較之下，貿易逆差達2.13億美元。就農業投資而言，根據臺灣“經濟部”1952年至2002年2月核準的對外投資資料顯示，臺商投資在大陸農業（包括農林漁牧業與食品工業）的比例，依件數與金額而論，分別佔全體産業的10.95%與7.34%，遠高於臺灣在其他地區的投資比例（分別為1.37%與1.68%）[3].另外，就整個外商對大陸的農業投資而言，根據研究顯示，臺商投資大陸農業的金額曾佔大陸全體外商農業投資金額的百分之八十以上，為大陸最重要的農業外資來源（田君美，1998）。上述這些數字顯示出臺灣與大陸經貿關係中農業的特殊性，而此一特殊性除源於彼此間所具有的共同語言與文化背景外，更與兩岸類似的農業生産環境密切相關。

　　本文因此擬就兩岸的農業經貿關係作一檢討，並分析未來合作的方向與前景。本文將先分析兩岸農業經貿關係的發展歷程，以及最近兩岸分別加入世界貿易組織（WTO ）對兩岸農業經貿活動的影響，然後再就影響兩岸農業投資關係的因素作一説明，最後再就兩岸未來農業合作的方向與前景進行分析。

　　二、兩岸農業經貿關係的發展歷程與其經濟誘因

　　兩岸間的農産貿易關係源遠流長，而且基本上係遵照著經濟理論中的比較利益原則。例如1946到1949年間，由於大陸的戰亂關係，物資缺乏，臺灣生産的米、糖就曾經是輸往大陸最重要的産品。1949到1987年間，雖然政治的隔絕造成兩岸之間並無經貿往來，但鋻於不少中藥材臺灣無法生産，而中醫又是臺灣民間的重要醫療方式，因此中藥材還是透過香港間接輸入臺灣。1987年兩岸開通之後，由於兩岸農産品的生産成本與比較優勢不同，農産品的間接貿易自然展開。例如1989年中，植物性中藥材、木材及其製品與棉花，便是臺灣自大陸進口的前三大農産品；而在2001年，此三大進口農産品則為木材及其製品、植物性中藥材、及穀類及其製品。（見表一）至於臺灣出口至大陸的農産品，由於與大陸相比臺灣農業生産成本普遍較高，加之政治的阻隔致使少數有競爭力的農産品也無法在大陸從事促銷，因此項目較少，但金額有逐年升高之趨勢，項目近年來則以花卉及其種苗、皮及其製品、木材及其製品、及苗木（花卉除外）為最重要。（見表二）

　　

　　在投資方面，1987年開始，即有包括種植業、養殖業、以及食品加工業等在內的業者前往大陸投資。由於當時大陸當局的政策目標在鼓勵外銷「出口創匯」，因此種植業、養殖業者在大陸投資生産的目的，除了直接外銷之外，便是作為外銷食品加工業的原料。而進一步有效利用其生産技術，亦是除了利用大陸便宜的土地與勞動以降低生産成本之外，業者之所以赴大陸投資農業的一大重要原因。其後大陸內銷市場的開放，則造成臺商赴大陸投資農業的另一高峰。除了因種植養殖業産品的大陸內銷市場廣大，充滿吸引力之外，臺灣食品加工業的工資高漲，原料成本上升，以及臺灣內需市場的亦已飽和，造成市場競爭激烈，也是臺灣食品業者在此波市場開放聲中赴大陸投資的主要原因。（陸雲，2001）

　　在上述的大陸農業投資中，投資亦帶動了貿易，産生了連帶的農産品貿易效果。這指不少農業投資生産所需的原料或半成品，因無法或不便在大陸當地生産或採購，而仍須由臺灣進口。此一現象，或可解釋為何花卉及其種苗，位居2001年臺灣出口至大陸農産品金額中的首位。此外，隨著農業投資由以外銷為導向轉為以大陸內需市場為目標，臺灣的大陸農業投資亦出現了投資範圍擴大以及整個産業上中下游一體配套投資的現象。投資範圍擴大是指除了原先的種植業、水産或禽畜養殖業、以及農産品加工業外，臺商投資也擴大至農業關聯企業乃至旅遊觀光農業等。産業中下游的配套投資則指除農産品生産之外，農業投資也擴展到加工、銷售與貿易的領域；臺商帶到大陸的，除了資金、良種、技術與設備外，甚至包括了市場渠道或網路等行銷關係。

　　在上述兩岸農産貿易與農業投資關係的發展歷程中，市場機制中的經濟誘因其實扮演了重要的角色。例如倘若大陸缺乏低廉的原料、勞動、土地、或各項稅賦優惠措施，或無廣大內銷市場所帶來的吸引力，則雖然兩岸具有同文同種的血緣文化關係，則東南亞或其他具備優良農業投資環境的國家，勢必仍將吸引大部分的臺灣農業資金。此外，臺商（或外商）在大陸（農業）投資的地區選擇中，多數仍選擇制度完善、運輸較為便利的沿海地區，而非內陸地區，亦即反映了交易成本與運輸成本在投資區位選擇上的重要性。例如沿海的江蘇、廣東、福建、河北、浙江等長江或珠江三角洲一帶，均成為臺商農業投資聚集之所在，而江蘇與廣東兩省所佔投資總金額之比重，更合計超過百分之七十，而投資件數也超過總件數的一半以上。（見表三）當然過去數十餘年兩岸的政治對峙情況，卻也使得此一市場機制無法完全充分的發揮。

　　三、加入WTO 對兩岸農業經貿活動的影響

　　世界貿易組織（WTO ）成立的宗旨在促進全球貿易的自由化，以使全球資源達到最有效率的利用，各國福利因此得以增進。根據此一目標，WTO 的會員國必須儘量去除貿易的障礙，開放各自的市場。大陸與臺灣在去年十二月與今年元月先後加入了WTO ，因此，在貿易障礙去除與內需市場開放之下，兩岸間的貿易應會根據比較利益的原則互通有無、更形增加，而農産品也不應例外。然而考慮到兩岸均已加入WTO ，其國內市場均必須對世界各國開放，因此兩岸農産品貿易增加的結論，恐須針對個別産業再做修正。換言之，兩岸農産品貿易關係的分析，必須由過去二元架構轉變成多元架構，考慮到各國農産品均可進入兩岸市場的事實。此種農産品市場競爭全球化的改變，不但使得兩岸間農産品貿易問題變得複雜，連帶的使兩岸農業投資問題也複雜化。

　　就單方面兩岸農産品貿易的比較利益關係而言，根據貿易條件指數、顯性比較優勢指數、以及貿易專門化指數所計算的1997年兩岸農産品比較利益表所示（表四，見董宏宇、李岳雲，2001），大陸雖在穀類作物、稻米及玉米生産貿易上較臺灣具有些許的比較優勢，但優勢不大，加以考慮到大陸本身的糧食需求壓力，因此這些農産品在未來兩岸貿易上的發展並不會太大。但大陸在家禽與蔬菜的生産上卻較臺灣具有較強的競爭優勢，因此未來兩岸在此二農産品上的貿易卻有可為。至於兩岸在毛豬及其製品、以及水果産品上，則各自有相當的競爭優勢，因此貿易的潛力也不會太大。在水産品的競爭優勢上，臺灣是大於大陸，但受限于供給能力有限，因此在滿足目前外銷市場之外再出口到大陸，恐怕是力猶未逮。

　　對臺商而言，加入WTO 為農業投資的另一階段的開始。在1987年後赴大陸投資的早期，由於大陸土地與勞動成本低廉，配合帶進大陸的良種與先進生産技術，臺商生産出來的農産品在世界市場上原本即有相當的競爭力。因此，當時臺商在大陸投資農業所面臨的考驗相當單純，亦即在大陸鼓勵外銷的政策下，如何打開並擴大外銷市場。其後隨著改革開放政策的成功，大陸經濟快速成長，包括農産品在內的各種生産成本也日益升高，因此在外銷競爭力下降之際，內需市場的開放，便成為大陸當局有效吸引外商投資農業的重要策略。內需市場開放之後，在關稅及相關保護措施之下，臺商在大陸農業投資的機會增多，所面對的經營決策問題，則涵蓋了內銷與外銷、甚至將來回銷臺灣，但基本上臺商仍無須擔心他國農産品進入競爭的問題。但在去年大陸加入WTO 之後，臺商投資大陸農業所面臨的經營問題，其實已轉變成如何在大陸市場上與各國同類農産品同臺競爭的問題。由是之故，預期未來赴大陸投資農業的臺商，應屬於大型的農企業，利用其原先擁有市場經驗與規模經濟，配合引入的資金與技術，俾與世界其他農企業一爭長短。

　　加入WTO 勢將導致外人投資活動的增強，此乃因內需市場開放後，在更透明開放的市場制度之下，外國廠商自然考慮到是循以往陳規出口産品到消費地，還是直接在消費地設廠生産？究竟哪種方式才更有利？此即所謂廠商「全球性佈局」的考量。以中國大陸為例，加入WTO 後，憑藉其龐大的內需市場所蘊含的商機，將吸引更多的外商進入投資。就臺商大陸的農業投資而言，上述的加分效果似乎也存在。根據2000年臺灣所做的廠商抽樣調查，預期加入WTO 後，25.28%的受訪廠商會增加其在大陸的投資，其中在動植物種植與養殖業廠商中，此一比例為22.50%，食品加工業者則為16.67%，兩者均大於兩業者各自增加其在臺灣投資的比例，12.50%及11.1%.（陸雲，2001）

　　除了上述農産貿易與農業投資之外，加入WTO 對兩岸（農業）經貿關係最大的衝擊，應是來自兩岸政府經貿與兩岸政策的調適。在過去未加入WTO 之前，兩岸的經貿關係主要係由兩者民間單方面的互動關係來決定，而由於政治上的對立，兩岸經貿關係的發展並不順暢，因此，能有迄今為止的表現，實在不易。然而在加入WTO 同為其會員之後，兩岸的經貿關係均受到同一國際組織制度的規範，亦即必須對對方公開市場，展現善意，而不得相互阻礙干擾。因此，若兩岸過去政治上敵對的情勢朝向良性並逐漸淡化的方向發展，則兩岸的農産品貿易與農業投資，應該會較以往更形密切，且更能反映並依據比較利益等市場經濟誘因、截長補短的方式來發展，而使得兩岸雙方各得其利。在臺灣方面，在去年九月未加入WTO 之前，臺灣行政院已根據「經發會」的決議，改變原先「戒急用忍」的政策，採取「積極開放、有效管理」的新政策，希望以更加開放的經貿措施，來促進兩岸的經貿關係[4].今年元月加入WTO 之後，亦依WTO 規定將原先間接貿易的政策改成開放兩岸貿易商直接交易，並增加2，126項産品的開放進口，其中包括901項農産品。此外亦就服務貿易、金融往來、以及人員往來方面作調整的規劃。不過可惜的是，在兩岸均加入WTO 後的今天，由於政治對峙依舊，兩岸的經貿關係並未能有突破性的發展，三通問題之牛步進展即為一例。

　　四、影響兩岸農業投資因素的分析

　　農業投資是兩岸農業經貿關係中最重要的部分，但由於大陸農業投資環境普遍較臺灣優越，因此兩岸目前的農業投資均為單方面的臺商赴大陸投資。根據臺灣“經濟部”的統計，自1991年至2002年二月止，申請核準的大陸農業投資金額為14.78億美元[5].綜合而論，臺商赴大陸投資農業的規模是由小到大、投資的期限由原先的五或十年增加到三十到五十年、投資的地區由原先在沿海的省市如上海、江蘇、河北、廣東、福建擴展到其他內陸地區。投資的方式則由原先帶有試探性質的「三來一補」，過渡到「獨資、合資、合作」並舉，併發展到九十年代中期的獨資經營。近年來隨著各地「農業合作試驗區」的開發[6]，臺商農業投資亦開始有集中在此種制度完善且各項功能齊全的試驗區中。如前段所述，目前投資的領域擴大到包括種植業、水産養殖業、畜禽養殖業、農副産品加工業、農業關聯企業乃至旅遊觀光農業等。以臺商投資農業較多的福建省為例，至1997年底為止，以家數論農産品加工業佔60%最多，其次為種植業佔22%，養殖業佔19%.另外，投資從事的項目涵蓋了生産、加工、銷售、貿易等，形成産業化經營模式。具體的特色為將資金、良種、技術、設備、市場等以「所有」的方式引進。（曾玉榮，2000）

　　大致來説，大陸勞工價廉充沛、臺灣投資環境惡化、以及大陸市場發展潛力大等，均是目前包括農林漁牧業與製造業在內的臺灣各産業對大陸投資最主要的原因（陸雲，2001）。然而由於農林漁牧業與食品加工業在産品性質與生産特性上與其他製造業不同，因此除上述原因外，其赴大陸投資尚有其他重要原因。例如農林漁牧業的廠商常擁有一些特殊的種植或養殖技術，為有效利用這些技術，其會選擇到大陸投資。此外，大陸原料的供應方便與價格便宜，以及大陸政府各項獎勵投資措施，也是臺商赴大陸投資農業的重要原因。根據陸雲（2001）的調查研究，在所有赴大陸投資農林漁牧業與食品加工業的廠商中，100%均將「有效利用技術」視為赴大陸投資的重要原因，而60%的廠商則將「原料供應方便價格便宜」及「大陸政府獎勵投資措施」視為赴大陸投資的重要原因。

　　在影響臺商赴大陸投資農業的因素上，投資風險的高低、相關資訊的多寡、技術財産權以及土地使用權的保障等，均是重要的原因。根據統計資料顯示，自1991年至2002年2月之間，臺商赴大陸投資農林漁牧業的個案平均規模為美金33萬元，食品加工業為60萬元，而其他製造業部門則為91萬元，這反映出投資大陸農業的廠商多為臺灣的中小企業。雖然投資金額不大代表投資案籌資較易，有助於臺商嘗試新的投資機會，但也由於規模小，使得投資者缺乏承擔風險與應變的能力，造成其對投資風險特別敏感。以此觀之，只要投資風險能降低，農業投資由於其所需的資金相形較低，對臺商而言應仍有相當的吸引力。

　　另外，農業投資對相關資訊的需求特別殷切。農業投資與其他産業的投資不同，通常需要更多的資訊才易做成決策。這除了與上述投資的規模較小，因此廠商無法自行完整蒐集與分析相關資訊有關外，也與農業生産必須利用多變的自然環境有關。此外，由於農業生産常須在農村地區進行，在農村公共事務的處理機制、公共設施的提供、以及農民工作條件與態度不若城鎮地區健全的情況下，也導致臺商更迫切地需要相關的資訊來協助其作農業投資的決策。

　　許多農業生産活動特別是原料型的農業生産，其投資成敗與個別關鍵技術息息相關，而此關鍵技術又往往掌握在投資者個人的手中，其應用與移轉並不像高科技産業般需要依賴大型且專業的團隊。此一特色造成投資者對其擁有技術的財産權保障非常在意，如果投資大陸會造成其專有生産技術的流失，則臺商就不願到大陸來投資農業。此外，臺商赴大陸投資農業（包括食品加工業）的另一重要原因，是大陸的土地資源相對臺灣要豐富許多，因此在大陸投資農業可以形成大規模經營的優勢，克服小規模高成本的劣勢。然而大陸土地雖大，但其土地制度卻與臺灣不同，亦即對土地只有承租使用權而無所有權。因此能否順利取得生産所需土地的長期使用權，或能改用契約方式由農民代為生産加工所需原料，常是影響臺商是否投資農業的重要因素。

　　其他影響臺商赴大陸投資農業的因素，尚包括法規政策與司法等制度面因素。臺商赴大陸投資的糾紛時有所聞，根據林祖嘉（2001，表五）的調查研究，食品加工業發生糾紛的樣本比例為51.61%，在十二個調查産業中名列第三，僅次於非金屬礦物（80%）與運輸工具製造（66.67%）。最少發生糾紛的産業則為電子電機業，但其發生糾紛的樣本比例也有18.64%.這其中很大的原因是臺商對大陸相關法規並不了解，遇到合夥人的有意欺瞞，或各級政府的政策不一或中途改變，在事前缺乏警覺並疏于防範下，就吃了大虧。即使上法庭打官司，也不一定就得還公道，而最後落得血本無歸的案件亦時有所聞。依表四所示，發生糾紛廠商對糾紛解決的平均滿意比例，亦只有38.32%.類似案例的口耳相傳，遂造成臺商對大陸法律與政府政策缺乏信心，在感覺投資缺乏保障之下，自然減低了其赴大陸投資的意願。

　　五、未來兩岸農業經貿合作的方向與前景

　　根據上述分析，未來兩岸的農業經貿關係在WTO 的架構下，勢將在貿易與投資上繼續深化；雖然充滿挑戰，但也充斥機會。目前兩岸政治上的僵局與對立，若能存異求同逐漸化解，則會對此一趨勢有相當正面的影響。倘若未來兩岸政治關係仍處在目前的情況之下，則兩岸農業經貿關係，恐怕仍難有突破性進展，亦即在缺乏兩岸政府的合作之下，兩岸農業經貿關係仍將依循民間交流方式行之。但因兩岸均已成為WTO 的會員，在市場更開放與更透明化的情況下，臺商在兩岸農産品貿易與農業投資上可發揮的空間要較過去寬廣許多。亦即在政府政策指導與限制的前提下，兩岸農産品貿易上互補與互競的互動關係將會增強，逐漸但緩慢地顯現兩岸農業生産的分工模式；在農業投資上，臺商的投資項目將更廣泛，規模將更增加，配套關聯産業的投資也將會增加。

　　相反的，若兩岸對立的關係能朝良性的方向化解，則在兩岸政府的合作下，兩岸的農業經貿關係應可邁入一新的境界，共創造美好的未來。首先兩岸農業的生産分工應該得到細緻的規劃與執行，這包括依比較利益原則進行的兩岸農産品生産分工與互通有無的貿易，以及依據大陸市場需求或將來可回銷臺灣市場所進行的大陸農業投資。此外，在此種兩岸分工的原則下，臺灣與大陸的大型農企業也可利用各自所具有的不同優勢，相互結合起來，共同從事跨國性的農産品産銷活動。大陸對於大部分農産品的生産均具有成本較低的比較利益，但在農産品的國際産銷活動方面，臺灣則較具經驗與優勢，因此，若能有效結合雙方優勢，即可創造臺海兩方在國際上雙贏的局面。

　　其次，兩岸應可更充分的進行農業發展經驗的交流。由於臺灣早大陸三十餘年實施市場經濟制度，因此在農業的各種政策、制度與法規上累積了相當多的經驗，可供大陸參考。這包括在農産品生産出來之後，將其由産地運銷到消費地的農産品運銷制度；農業優良品種與栽培技術的開發，以及在開發出來之後，將其教導農民推廣使用的農業研發與推廣制度；將經營規模狹小的農民組織起來，合作從事農業生産、加工與運銷等工作，以達到規模經濟目標的農民組織制度；以及提供農民所需之長期、低利、且免抵押的農業資金的農業金融制度等。建立這些制度的唯一目的，就是希望能降低農民生産成本及增加其經營利潤。這种經驗交流雖然在過去兩岸農業學術與技術交流中有所進行，但將來更可採取政府資助與學術界參與的共同合作模式，以大規模與制度化的人員交流培訓方式進行，以求快速與有效的産生成果。

　　第三，在雙方政府的協助與大型農企業的贊助之下，兩岸也可進行種源或農業科技的交流，或共同進行大型的研發計劃。此一合作模式係由雙方的大學或專門項目的研究機構人員參加，因此為一「政府＋農企業＋學者專家」的合作模式。由於是經由大型農企業的贊助，因此交流或研究的課題可與現實投資生産活動的需求緊密結合，其成果也可予以市場化的應用。上述農業發展經驗與科技研發的交流所牽涉的不僅為中央政府，各地方政府亦可扮演積極的角色。

　　六、結論

　　兩岸農業經貿合作其實具有相當重要的特殊意義。首先，農業合作必須植基於雙方相似的農業生産環境與自然條件背景，否則當兩方的農産品種類、生産技術都不相同時，如何談生産合作。其次，農業合作也相當程度的依賴對對方生活習慣、語言、文化的了解，因為透過了解，才能知悉對方的偏好需求，並用以進行市場的開拓。由此觀之，兩岸由於同文同種，又具有相似的農業生産然環境，農業經貿合作實有他國所不具備的共同基礎，應該善加利用。除此之外，兩岸農業經貿合作其實尚有一時代意義，亦即兩岸目前的政治僵局，應較易利用農業經貿合作來打開，因為農業是相當依靠自然條件的生産事業，謀求的是農民的生計與百姓的衣食飽暖，最不牽扯到權謀與利害。

　　兩岸農業經貿合作也為臺海兩岸的農業發展提供了新的契機。在臺灣的高生産成本與貧乏的自然條件下，加入WTO 後的臺灣農業必須多謀出路，而兩岸的農業合作就是其中之一，而且是最自然不過的出路。另方面對大陸而言，與臺灣的農業合作，借著臺灣的資金、良種、與技術，也為大陸農業發展多提供了一個助力。不過，加入WTO 使整個大陸的農業發展面臨了一個全新的變局，在農業生産成本高漲、農産品品質有待提升，糧食自給率不足與缺乏安全保障、農村失業、以及城鄉收入差距繼續擴大等問題之外，又要面對外國價廉物美農産品的競爭。外資或臺資的投入農業雖可有些許幫助，但因量少到底只可解決部分的問題。（楊永華，2002）因此在討論兩岸農業經貿合作與大陸農業發展前景時，如何組織農民發揮其自身的力量，以解決其自身的問題，以及由政府大力投資農業，避免農業部門資金為非農業部門所用，似乎也值得大陸政府當局作一思考。

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　　[1]根據大陸海關的統計則為323.5億美元。

　　[2]根據大陸方面公佈的資料，累計至2001年12月底止，臺商赴大陸投資的協議金額為547.3億美元，實際到位金額為291.4億美元。

　　[3]臺灣于1990年10月始開放廠商赴大陸間接投資，故大陸投資統計資料始於1991年。

　　[4]此一新政策包括將原先適用投資個案簡易審查機制的個案金額上限，由原先三百萬美元提高至二千萬美元、取消個案投資金額美金五千萬元的上限、放寬個人、中小企業、以及上市上櫃公司赴大陸投資累積金額的上限等等。

　　[5]然根據估計，到1996年止，臺商投資大陸農業的金額即已達22.5億美元，佔外商投資農業總金額27億美元的81.69%.（田君美，1998）

　　[6]各地稱謂不同，亦有稱之為「農業科技示範園」、「高新技術開發區」等，包括有國家級、省級、市級、縣級、以及鄉或村級。根據不完全統計，到2000年底，市級以上園區超過600個，縣級以上超過2000個。（王樹進，2002）

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