2005年10月18日全文發表的《中共中央關于制定“十一五”規劃的建議》中提出,“擴大兩岸民間交流與往來,維護臺灣同胞的正當權益,推動全面、直接、雙向“三通”,促進建立穩定的兩岸經貿合作機制,促進兩岸關係發展,維護臺海和平穩定。支持海峽西岸和其他臺商投資相對集中地區的經濟發展,促進兩岸經濟技術交流和合作。”
   這是中共中央在十一五規劃建議中首次納入兩岸問題,特別提及“支持海峽西岸和其他臺商投資相對集中地區的經濟發展”。清華大學臺研所研究員巫永平認為,十一五規劃將促進“海峽經濟帶”的形成。……
[十一五規劃全文]
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十一五規劃:經濟健康與權力瘦身
 
 
  來源:      日期:2006-02-28 15:26

 

  2005年10月中旬,執政黨公布了《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》,將“新政”探索兩年多來提出的幾個重要概念予以綜合,形成了一個關于社會經濟發展的相對完整的框架。也即,要“以科學發展觀”統領經濟社會發展全局,“加快轉變經濟增長方式”,建設“和諧社會”。 大體上,科學發展觀是一種指導性的意識形態,和諧社會是目標,真正的政策性設想是轉變經濟增長方式。所有這些,看起來都是非常可取的。但核心的問題是,怎樣才能實現經濟增長方式的轉變,從而讓經濟增長真正地服務于建設和諧社會的政治目標。

  權力推進、投資驅動的增長方式

  既然提出加快轉變經濟增長方式,那自然意味著,以前,至少是90年代以來的經濟增長方式是不可取的。這種經濟增長方式的基本特徵可以概括為:官員主導,權力推進。政府通過不恰當地使用權力,透支性地使用各種資源,以高投資為手段,追求GDP的高速增長,為此不惜付出一切環境與社會代價。

  此種增長方式有其深刻的體制根源。

  首先,百年來的中國始終無法擺脫趕超心態,尤其是自50年代以來,國家拼命尋求發展趕超,自80年代以來,經濟發展水平被執政黨視為最重要的戰略指標。在這種觀念背景下,政府的主要任務就被理解為發展經濟——其實這是極端偏頗的理解,發展經濟又被進一步簡化為GDP增長速度。各級政府官員普遍把GDP高速增長作為唯一的政績目標,以看得見的現代化進步——廣場、高速公路、現代城市建設等等——作為主要象徵。

  第二,政府稅收主要來源于增值稅,其中一半是生產型的增值稅,這就使得各級政府過分關注產值的增長。

  更重要的是第三點,各級政府又有能力讓自己的政治意志得以實現。因為,盡管經過了二十多年的市場化改革,但政府的權力並未出現質的削弱。政府仍然擁有可以任意操控經濟、社會生活的權力。在經濟方面,政府依然保持著對重要資源——比如說土地、信貸等——的支配權力。事實上,政府可以控制幾乎所有生產要素、重要資源的價格。比如,政府可以通過國有銀行體係和行政控制手段,人為地長期維持低利率。地方政府對土地擁有幾乎絕對的權力,連中央政府都拿這種權力沒有辦法。大量商業用地是以政府徵地或拆遷的形式進行的,政府依靠強制性權力,將低廉的價格強加給農民或拆遷戶。政府也可以通過不作為而人為地壓低勞動力價格。政府沒有積極地保障工人的自由和權利,在工人主張自己訴求與雇主發生衝突的時候,政府只要不向其提供行政與司法救濟,自然就大幅度降低了勞動力的價格。有些地方政府會承諾,企業可以不為工人購買醫療、退休等保險。自然資源的價格也同樣是這樣是人為壓低的。在很多地方,政府招商引資的一個優惠條件就是鄭重承諾,環保部門不會“幹擾”企業的生產。

  正是在這些制度因素激勵下,各級政府都選擇了拼資源的投資驅動型經濟增長模式,而所有用于投資的資源,都由政府運用權力壓低其價格。

  經濟結構被扭曲

  葵花寶典之類的邪門武功確實可以讓習武者的功夫達到匪所思的地步。集中全部資源由政府絕對控制的計劃經濟,當年也曾經在蘇聯和中國創造了令人瞠目的奇跡。過去十幾年中國所奉行權力推進、投資驅動型經濟增長方式,也的確創造出了經濟高速增長的奇跡。當然,民眾也從中得到了一些好處。至少,部分民眾的民族主義情緒就可以膨脹得相當有底氣了,尤其是在GDP數據經過修正,據說要成為世界第四的時候。很多國際機構也大力稱讚中國的投資環境遠優于印度。

  但是,此種經濟增長模式注定了會伴隨著若幹難以避免的結構性扭曲。

  政府和企業都具有過于強烈的投資偏好。在很多地方,政府官員為了創造政績,把吸引投資作為其主要責任。在“現代化崇拜”心態下,尤其是致力于吸引外資。而政府人為壓低要素價格、資源價格,也必然誘導企業家瘋狂投資。因為,只要進行投資,就等于獲得了顯性或隱性的財政或環境補貼。研究表明,中國的投資在GDP中所佔的比例之高(摩根斯坦利的謝國忠估計在47%左右),超過處于同一發展水平的任何其他國家,包括發達國家處于同一水平之時。

  而且,這種投資普遍地向重型工業傾斜。只要政府人為地制造壓低各種要素的價格(包括利率),生產過程就必然會不斷地延伸,也就是說,資源越來越多地集中于投資品,而離最終消費越來越遠。在計劃經濟時代,政府就不斷地矯正投資過多的弊病,今天依然不能避免。事實上,所有國家控制的經濟增長,都面臨這種投資品投資過剩的結構性困境。

  十一五規劃建議已經提出要解決產能過剩的問題。產能過剩的結果是超出經濟學家想象的無情的競爭,企業的利潤率持續受到擠壓。有數據顯示,中國出口到美國的商品的價格自1997年以來已經下跌了1/4,而中國原材料的價格指數則上漲了20%以上。這可以解釋一個奇怪的現象:中國宏觀經濟景象非常亮麗,但微觀層面看企業,卻似乎並不樂觀,尤其是股市始終疲軟,這與上市公司利潤不斷被擠壓有一定關係。

  與投資-消費結構扭曲相關聯的一個結構性扭曲是外向型部門與內向型部門之間的嚴重失衡。這固然是因為政府一直奉行一種重商主義國策,但同時也是因為,追求GDP的超常規發展導致的過剩的投資,只能通過出口找到宣泄口。于是,出口在整個經濟中的作用越來越大。而這種出口並非中國融入全球分工體係中自然分工的結果,在每一樣出口品上都帶著不菲的國內補貼,相對貧困的中國人卻通過出口大量補貼相對富裕的美國人、歐洲人。

  這種經濟增長模式也導致整個經濟增長的整個社會福利分配格局趨向一種結構性扭曲。因為這種增長是權力推進、投資驅動的,因而,毫不意外,它的福利分配的主要特徵是向資本傾斜、向政府傾斜,而普通民眾就無法同等比例地分享到經濟增長的好處。

  首先,地方政府可以在較短的時間內獲得比較高的財政收入。這種收入一部分來自政府直接充當企業家的經營性收入,比如,政府借助權力以極為低廉的價格向農民徵地,轉手將其出售給企業,賺取大筆土地出讓金。另一部分則是政府的收稅收入。

  其次,企業憑空獲得一筆巨大的補貼,這種補貼既可能體現為政府的稅收、信貸、土地等優惠,也可能體現為損害環境、資源等方面的豁免。在沿海地區,存在著大量候鳥性企業,他們從珠江三角洲遷徙到長江三角洲,又從兩個三角洲遷徙到中部地區,它們的遷徙決策固然與當地生產要素價格上漲有關,但更主要地是為了追逐地方政府慷慨給予的補貼。

  當然,企業所獲得的補貼也有多寡之分。大體上,外商所獲得的補貼多于內資。正是依靠這一補貼優勢,中國迅速成為全球最大的外商直接投資目標國,盡管中國民眾的儲蓄率是世界上最高的。

  結構性的貧富差距

  至于普通民眾,從這種增長中得到的收益則要少得多。普通民眾的收入也一直在增長,但增長速度是緩慢的。相比之下,與資本相關聯的富裕階層的收入增長則要快,由此導致貧富差距擴大。究其實質,這種貧富差距,不是由于市場化本身所引起,也不單純是由于私營階層的出現而惡化的。這種貧富差距是結構性的,是權力推進、投資驅動的經濟增長方式的必然後果。

  在窮人中,相當大一部分是新興企業雇員,他們的工資被人為地壓低。戶籍制度是壓低工資的一個制度基礎。在新興企業、尤其是沿海面向出口的加工企業中,工人基本上是外地人。盡管他們的數量非常龐大,但在當地政府眼里,他們僅僅是一種生產要素而已,跟煤炭、電力沒有什麼區別。他們不能參與當地的公共生活,他們沒有權利表達自己的訴求,無法影響當地的政策,當地的行政、司法機構也不會有效地保護他們。如果他們試圖用集體行動向雇主表達自己的不滿與訴求,他們會被一心追求GDP的地方政府視為不穩定因素。政府幾乎總是與雇主站在一起,因為企業可以帶來GDP。在這種制度環境下,工人的工資當然不可能與經濟增長同步提高。

  貧富差距中貧困的大頭是農民。90年代有些年份若幹年,農民的收入出現增長停滯,有些地方甚至出現絕對下降。其原因是復雜的,但從根本上說,與僵化而頑固的城鄉二元體制有極大關係。這種體制把大量人口鎖定在生產效率低下的農村,而政府的公共財政完全是城市導向的,農民缺乏最基本的公共品,農村基層政府也幾乎不提供什麼公共服務,主要充當國家汲取資源的工具。在這種環境下,農民幾乎不可能依靠自己的才能改善自己的境遇。不幸的是,農民流入城市的自由又受到城市政府的限制,中央政府對此也無能為力。這樣,農民就幾乎與一切追求幸福的機遇無緣。

  當然,二十多年來,工業化和城市化在逐漸擴展,部分農民流入工廠和城市,也分享到了工業化、全球化的好處。但工業化和城鎮化過程本身,卻並沒有改善其所在地農民的境遇。本來,土地是農民最主要的財富來源,工業化、城鎮化必然會令土地大幅度增值,農民可以因此而獲得不菲的收益。臺灣當年的工業化和城市化就催生出一批富裕的農民。但在大陸,工業化和城鎮化卻產生了一個讓人悲傷的概念:失地農民。地方政府利用權力以低廉的價格強行剝奪農民的土地,工業化和城鎮化反而讓農民淪為新的貧困群體。

  因此,可以說,目前的貧富差距結構性的。貧困人口之所以貧困,在很大程度上是因為他們的權利是貧乏的。他們之所以不能分享到經濟增長的好處,主要是因為,他們的權利得不到切實的平等保障,他們無法成為平等的市場交易主體,無法利用行政與司法渠道主張、維護自己的利益。

  舊增長方式仍有慣性

  針對這十幾年的經濟增長方式所帶來的種種經濟、社會問題,執政黨在十一五規劃建議中確定了今年及未來一段時間的基本治國方略,即實行科學發展觀,轉變經濟增長方式,建設和諧社會。

  但盡管這些方針其實在兩年前就已經逐漸確立,並進行了長時間的意識形態動員,權力推進、投資驅動的經濟增長方式仍然保持著自己強大的慣性。有專家透露,目前各地所制定的十一五規劃,基本上還是單純追求GDP增長的規劃,而不是注重社會全面發展的規劃。其具體內容還是以追求GDP為核心,以高投資為手段。相反,社會的和諧發展依然在各級政府關注的焦點之外。

  因此,假如高層提出科學發展觀與和諧社會是認真的,那就必須研究如何從體制上保障轉變經濟增長方式。若沒有這樣的制度保障,而是頭疼醫疼、腳疼醫腳,最終不可能受到良好的效果。比如,有關部門試圖用產業政策來解決產能過剩問題,然而,這種解決辦法除了擴大有關部門的審批權力之外,無助于問題的解決。政府也試圖用增加財政支出的方式來增加貧困人口的收入,但財政轉移支付在政府傳導鏈條中的跑冒滴漏規模必然是十分巨大的。事實上,僅靠財政的二次分配,也不可能矯正一次分配造成的結構性不公平。

  有些部門想得更遠,試圖設計一種新的政府官員考核體係,激勵官員超越GDP,追求更多社會發展目標。比如,調整GDP結構,設計綠色GDP;或者在GDP之外增加社會、人文方面的考核指標。十一五規劃就對GDP增長目標做了限定:“在優化結構、提高效益和降低消耗的基礎上,實現二0一0年人均國內生產總值比二000年翻一番”。

  但這種努力仍然是圍繞GDP的量化指標來做文章,仍然未能擺脫政府自上而下地控制經濟的思路。這里依然假定,政府是全能的,經濟該怎樣增長或社會該怎樣發展,必須由政府來決定,政府也有能力進行操控。每一級政府的政績,仍然要做給上級政府看。事實證明,只要政府可以控制大多數資源,且官員政績是自上而下進行考核的,則不管什麼政績,都會被扭曲,都會激勵官員做表面文章,激勵官員只抓一點,不及其余。我們可以設想,假如現在考核官員的主要指標是社會發展,那政府就會建設很多漂亮的養老院,而不管本地有多少老人,在每個村莊建設豪華的圖書館,而不管里面有沒有圖書。這果真是民眾所需要的嗎?

  轉變經濟增長方式需要制度轉型

  因此,轉變經濟增長方式,實現社會和諧,就必須走出那種形成並維持原來那種經濟增長方式的制度性樊籬,建立一種激勵各級政府致力于社會之和諧發展的制度基礎,從而替代那種拼資源的激勵機制。這種制度基礎就是民主制度、法治秩序及公共財政。

  轉變經濟增長方式,首先需要政府正確地認識到自己的正當職責。政府的主要職能不應該是發展經濟,實現GDP的高速增長。政府的主要只能是執行公道的法律,維護正義的社會秩序,平等地保障每個人的自由與權利。經濟增長對于一個社會的繁榮、對于民眾的福利來說是重要的。但政府只應致力于為經濟增長創造某種制度性條件,除了一般的秩序之外,在經濟方面比如,維護公平的市場競爭秩序,保持市場的開放性,維持自由貿易環境,採取某些必要的措施穩定價格、貨幣。有了這些法律與經濟制度條件,民眾的企業家精神發揮出來,經濟自然會平穩增長。一旦政府把直接以經濟增長為主要目標,則政府必然會忽略其本來應當承擔的更重要的職責,必然會出于其政績偏好而對不同的市場交易主體區別對待,而這必然導致經濟增長方式的變形,導致經濟結構的扭曲。

  因此,以GDP增長速度作為政府施政的主要目標,這種我們已經習以為常的做法,其實是不合理的,要轉變經濟增長方式,這種做法需要改變。其實,在一個民主社會中,以單一的一個量化指標來考核官員,純屬多余。不需要用一個客觀的、科學的考核體係為各級政府官員打分,最準確的計分器,就是民眾的感受,民眾的選票。

  假如民眾能夠更為有效地用選票自下而上地對本地政府的政績進行評價,各級政府就必然會更為合理地行使權力、安排資源,以選民的幸福為本,而非以GDP為本。政府會努力追求選民的滿意,而選民會青睞對自己來說華而不實的GDP數據嗎?即使純就經濟政策而言,選民可能更看重政府的就業政策、福利政策。可以說,更健全的民主制度能從根本上為政府改變經濟增長方式、促進社會和諧發展提供有力激勵。

  另一方面,通過法治建設,可以保障民眾的自由和權利,限制政府支配資源的權力,從而使整個經濟的一次分配大體上是公平的。保障民眾——不管是作為個人公民還是作為企業或自願性社會組織——的自由與權利,是政府的首要職責。為此,政府需要制定公正的法律,並有效地執行這些法律。只要政府履行了這一職責,那麼,資本與勞動力之間、徵地的政府與農民之間就可以進行平等的討價還價,工人的工資就不會被人為壓低,農民的土地收益就不會被人為壓低。只要財產權、健康權得到清晰界定且有效保障,環境成本就會被計入資源價格中,從有效地遏制資源的浪費。假如土地、勞動力、資源的價格是在法治之下通過交易主體的平等談判而達成的,那麼,投資的盲目衝動將會得到有效遏制,經濟增長的好處也會在全體市場主體之間比較均勻地分布,而不會被人為地集中于某個群體——比如現在就集中于資本一側。自由競爭與平等權利會能讓所有企業的利潤趨同,也會使全社會的收益趨同,因而它是共同富裕的前提性基礎。

  當然,在民主與法治的綱領下,還可以發現很多其他有助于轉變經濟增長方式、建設和諧社會的手段。比如,進一步推動法治之下的市場化,可以切斷政府根據自己的政治意志隨意動用社會資源的渠道。又比如,只有在民主與法治之下,才能夠建立起真正服務于公眾的公共財政制度。人們現在大談論窮人的經濟學,其實,經濟學無所謂窮人的、富人的,真正應當談論的是“窮人的財政學”。而如果沒有民主的財政決策審議和監督機制,財政未必真正具有公共性,真正地服務民眾的福利。

  轉變經濟增長方式,確實可以從產業政策入手;建設和諧社會,確實應當搞一些社會福利。但治本之道,還是和諧社會綱領所列的頭兩條:民主與法治。民主制度能約束政府不至于形成盲目追求GDP的政治意願,法治則讓政府沒有辦法濫用權力,通過犧牲民眾福利推進GDP增長。
 
來源:搜狐財經

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