三通
祖國大陸“三通”政策的提出與推動
近代以來，臺灣與祖國大陸的關係特殊，一直處於不正常的發展狀態。1895年，臺灣被日本佔領後，開始了半個世紀的外族統治，臺灣與祖國大陸的經貿往來受到嚴重影響。1945年10月，日本投降後，臺灣回到祖國的懷抱，臺灣與大陸之間恢復了正常的通商、通郵、通航與人員交流。然而，1949年，國民黨政權在國共內戰中敗北，退居臺灣，從此開始了兩岸長達30年的軍事對峙，兩岸的通商、通郵、通航與人員交流全部中斷。
1978年11月，中國共産黨召開十一屆三中全會，揭開了中國改革開放的序幕，大陸對臺政策也開始出現重大調整。1979年元旦，全國人大常委會發表《告臺灣同胞書》，提出“希望雙方儘快實現通航通郵，以利雙方同胞直接接觸，探親訪友，旅遊參觀，進行學術文化體育工藝觀摩”，“我們相互之間完全應當發展貿易，互通有無，進行經濟交流”。這是祖國大陸最初提出兩岸之間進行經濟交流（通商）與通郵通航的主張。接著，大陸外經貿部、郵電部、交通部與民航總局等部門有關負責人紛紛發表談話，對海峽兩岸的通郵、通航與通商提出一系列具體建議，並做好一切準備。
1981年9月30日，葉劍英委員長在向新華社發表談話中，闡述了黨和政府對兩岸和平統一與兩岸往來的一系列重要的政策主張，再次呼籲“雙方共同為通郵、通商、通航、探親、旅遊以及開展學術、文化、體育交流提供方便，達成有關協議”。這也是祖國大陸第一次明確“三通”的內容，即由1979年的“通航通郵”與“經濟交流”概括為“通郵、通商、通航”。臺灣方面則將葉劍英委員長的主要主張概括為“三通四流”（即通郵、通商、通航與探親、旅遊以及學術、文化與體育交流）。
此後，祖國大陸為推動兩岸“三通”不斷進行呼籲，並做出了巨大努力。到80年代末，海峽兩岸逐漸實現了間接“三通”，但尚未實現直接“三通”。推動海峽兩岸的直接“三通”，就成為祖國大陸不斷努力推動的政策目標。1988年12月31日，國務院副總理吳學謙在紀念《告臺灣同胞書》發表十週年座談會上的講話指出，“當務之急，國民黨當局必須順應民心，消除各種人為、不合情理的障礙，使兩岸人員得以雙向對等往來；使目前半明半暗的三通變成公開、直接、合法的三通”。
1991年6月，交通部發言人在答《人民日報》記者問時指出，海岸兩岸的“三通”已是不可逆轉的歷史潮流。兩岸的間接“三通”已成為現實，在這個基礎上，只會進一步向前發展，不大可能再倒退回去。“三通”關係到千家萬戶的切身利益，對促進祖國和平統一大業有利，因而受到兩岸人民的擁護，無視這一客觀現實，在實現直接“三通”問題上不拆除人為障礙，其結果只能導致繼續損害兩岸人民的利益，不利兩岸關係的發展和國家統一，這是大家都不願看到的事情。大陸方面已敞開了“三通”的大門，何時能夠實現直接“三通”，取決於臺灣當局何時能夠拆除人為障礙。我們期待臺灣當局在認同祖國統一的前提下，以務實的態度，拆除障礙，儘快實現大陸和臺灣之間的直接“三通”。
1995年1月30日，江澤民主席發表《為促進祖國統一大業的完成而繼續奮鬥》的重要講話，提出了發展兩岸關係、推動祖國和平統一的八項主張，也再次指出實現兩岸直接“三通”的迫切性及其對臺灣經濟發展的重要意義。江澤民主席指出，“早日實現兩岸直接‘三通’，不僅是廣大臺胞、特別是臺灣工商業者的強烈呼聲，而且成為臺灣未來經濟發展的實際需要。”“兩岸直接通郵、通航、通商，是兩岸經濟發展和各方面交往的客觀需要，也是兩岸同胞利益之所在，完全應當採取實際步驟加速實現直接‘三通’”。
為落實江澤民主席提出的“應採取實際步驟加速實現直接‘三通’”的呼籲，祖國大陸方面迅速作出反應。1996年8月19日，交通部公佈《臺灣海峽兩岸間航運管理辦法》；不久外經部公佈《臺灣海峽兩岸間貨物運輸代理管理辦法》，推動兩岸之間的海上直航運輸及兩岸海上直航的貨物代理業務，並終於在1997年4月實現了兩岸之間的“試點直航”，是海峽兩岸局部“三通”的一大突破。但在臺灣當局的政策限制下，兩岸直接“三通”尚未實現，推動海峽兩岸之間的全面直接“三通”仍是兩岸人民共同的努力目標。
祖國大陸對兩岸“三通”的基本原則與政策
1、兩岸“三通”的基本內涵與性質。
大陸主張實現兩岸全面直接“三通”，即兩岸之間雙向的直接通郵、通商與通航，而不是局部或間接“三通”。“三通”的核心是實現兩岸之間的直航。兩岸直航是指海峽兩岸的飛機、船舶可以由雙方機場或港口，載運旅客、貨物和郵件，不經由第三地而直接航行至對岸。其主要功能和作用是為兩岸人員往來、經濟合作和各項交流提供便利的交通運輸條件。因此，兩岸直航在本質上是一种經濟行為，屬經濟范籌的問題。由於目前兩岸關係的現狀，兩岸直航會涉及到一些政治敏感問題，但因兩岸直航是中國內部的事務，這些問題完全能夠通過協商、找到雙方都可以接受的辦法加以解決。
2、兩岸直接通航的基本原則。
兩岸直航的基本原則與政策是“一個中國、直接雙向、互利互惠”。其核心是一個中國原則，即兩岸直航不能違背一個中國原則。在目前情況下，只要將兩岸通航看作一個國家的內部事務，就可以通過民間對民間、行業對行業、公司對公司的方式實現通航。
3、兩岸航線定位。
兩岸之間的航線應是實行“特殊管理的國內航線”，而非國際航線。海峽兩岸海上直接通航屬於中國內部事務，應由雙方協商解決。
4、兩岸航線的經營權。
根據聯合國海洋公約關於國家主權及其領海的規定，而産生對於國傢具有重要意義的兩岸權力——國家為本國及其公民保留沿海運輸貿易權及沿海漁業權。世界上的主要沿海國家幾乎都不開放外國船公司介入本國的沿海運輸市場。因此，在一個中國的原則下，祖國大陸堅持兩岸之間的貨物由兩岸的船公司經營。非經批准不允許外國船公司經營，這不僅維護了國家的主權，而且保護了兩岸的航運利益。祖國大陸允許走國際航線的外國船舶在兩岸任一對外開放港口裝上或卸下外貿貨物，但不能經營兩岸間的貿易貨物運輸。保護自己國家沿海運輸貿易的專屬權不受侵犯，這是兩岸責無旁貸的義務。
5、直接通航的認證問題。
海峽兩岸實現直航，會涉及到兩岸各自有關證件的使用問題。祖國大陸認為，只要雙方堅持一個中國的原則，抱有推動直航的誠意和積極態度，完全可以通過協商找到解決辦法。事實上，在近年兩岸人員的往來中，均採取特殊辦法，解決了有關證件與旗幟標誌問題。海峽兩岸直航的飛機、船舶國籍與旗幟問題也可按有關規定協商解決。根據國際民航公約及附件的規定，航空器要有國籍標誌。國籍標誌須從國際電信聯盟分配給登記國的無線臨時性呼叫信號中的國籍代號系列中選擇。分配給中國的是英文字母“B”，因此祖國大陸與臺灣地區的飛機國籍標誌都是“B”，因此按此規定，兩岸直航的飛機不存在國籍和旗幟問題。1997年，港臺航線通航船舶挂旗問題上已經解決。在這種情況下，未來兩岸直航船舶挂旗問題，通過雙方協商也完全可以達到解決的辦法。
所謂“小三通”
福建沿海與金門、馬祖之間的直航是兩岸海上航運交流的重要一環。臺灣當局為回避兩岸直接“三通”的壓力，提出並推動金門、馬祖與福建沿海的通航與通商即所謂的“小三通”。大陸方面為方便兩地民眾往來，以個案方式開放兩地的直航與通商。
不過，關於福建沿海與金門、馬祖地區的局部“三通”問題，福建省政府或學者在此之前提出“兩門對開，兩馬先行”的方案。這與臺灣當局提出的“小三通”基本一致。
2000年6月13日，臺灣“立法院”作成決議，要求“陸委會”在３個月內完成“小三通”評估報告。“陸委會”于６月份開始對離島“小三通”進行評估與規劃。８月中旬，“經濟部”完成“小三通”有關商品貿易開放規劃，並分三階段進行，第一階段開放農漁産品輸入金、馬地區；第二階段開放一般貨品輸入與輸出大陸物品項目表，全面開放大陸與金、馬地區的貿易，擴大開放金、馬進口産品加工後銷臺；第三階段則以金、馬作為兩岸貿易往來的第三地。９月初，臺灣“陸委會”完成評估報告，決定年底前先試辦小額貿易“除罪化”及“可操之在我”的部分，通關、檢疫、貨物與人員進出等需通過兩岸協商後才能實施。１０月２日，“陸委會”完成兩岸“小三通”評估及規劃方向報告，並由“行政院”送“立法院”核備。按規劃，在“先貨後人”、“先海後空”的原則下，推動金門－廈門、馬祖－福州的“定點、定期、定線”的海上直航。同時將長期存在的、大陸多年推動的兩岸小額貿易“合法化”，而不再作為走私看待。１２月１１日，臺灣“行政院”審查通過“試辦金門、馬祖與大陸地區通航實施辦法”草案，允許福建省民眾可申請到金門、馬祖旅遊，開放金門－廈門、馬祖－福州的客貨直航；開放兩地之間的貨物貿易等。
對臺灣方面推動的“小三通”，2000年12月27日，福建省臺辦負責人表示，大陸方面願對金門、馬祖與福建沿海通航給予協助，有關事宜可由金門、馬祖與福州、廈門相應的民間組織，本著一個國家內部事物的原則解決，對兩岸人員和貿易雙嚮往來提供方便。28日，中國外交部發言人章啟月表示既然“小三通”對金、馬地區民眾有利，大陸將會提供方便，予以協助，並希望臺灣當局取消不合時宜的限制，實現兩岸正真的“三通”。
2001年１月１日，福建沿海的廈門港、馬尾港與金門、馬祖實現海上直航。但由於臺灣當局只允許臺灣船隻申請經金、馬進入大陸，禁止大陸船隻在金、馬停靠，因此事實上仍為“單向直航”，而不是雙向直航，其意義在於實現了兩地之間的海上“直航”。
主要通航事件包括：
（１）2001年元月２日金門縣長陳水在一行乘“太武號”與“浯江號”輪船自金門料羅港抵達廈門和平碼頭，完成了金、馬與福建的“小三通”首航，這是５２年來兩岸一個重要的通航標誌。同日，馬祖進香團５００多人乘臺馬輪抵達福州馬尾港，實現了“雙馬”宗教直航。
（２）2001年２月６日，廈門“鼓浪嶼”號輪船載著７６名金門籍民眾從廈門駛向金門，這是５２年來大陸輪船一次重要直航金門事件。
（３）2001年２月１０日，臺灣“立法委員”曹爾忠等５９名馬祖旅客乘“順風一號”客輪由馬祖直航福州馬尾港，並與福建簽訂“福州馬尾－馬祖關於加強民間交流與合作協議”後的首次直航，具有特別意義。
（４）2001年３月４日，１６４名金門民眾直航廈門展開五天的廈門、集美與泉州觀光旅遊及工商考察及祭祖活動等。
（５）2001年３月１０日，臺灣中部四縣市長經金門轉赴福建，完成又一次通航。
（６）2001年３月３１日廣東省博羅縣水上運輸公司港澳運輸公司“博運２１１號”載運砂石到金門，這是兩地第一次正式的貨物運輸。
（7）2002年1月17日，臺灣“立法院”通過“離島建設條例”，部分修正條文，經特許臺灣民眾經由澎湖、金門、馬祖轉机進出大陸。2月9日，經專案批准的廈門181位臺商及家屬經金門轉机返臺過年，實現了廈門—金門、臺灣的首批臺商轉机業務。
（8）2001年8月28日，晉江市商務代表團122人乘廈門“鼓浪嶼號”客船抵達金門，開創“小三通”後雙向商務往來新階段。
（9）2001年10月26日，民營“大洋11號”客船自金門水頭碼頭載151名旅客直航廈門，打破“小三通”以來，僅料羅港為單一試航點的限制。
（10）2002年4月16日，金門—廈門定期班輪正式開通，每週二、五各往返一次。次日，金門“太武號”和“大洋一號”貨輪，從金門載運1625箱金門高梁酒直抵廈門，這是廈門53年來首次從金門按一般貿易方式直航進口産品。
由於目前船隻往來是不定期的，定期航線尚未開通，航運往來非常有限，且來多去少。據臺“陸委會”公佈統計，到2001年３月底，金、馬地區與大陸地區往來人數只有２３７４人次，其中臺灣民眾赴大陸２２８３人次，大陸民眾赴金、馬地區只有９１人次。這些人員往來仍以探親與宗教活動為主，只有少部分金、馬地區民眾赴大陸旅遊考察，而大陸方面尚無進入金、馬地區旅遊觀光。依大陸統計，2001年，福建沿海地區與金門、馬祖地區共通航190個航次，有24000多人次的直接往來。
臺當局稱金、馬地區與大陸可進行直接貿易，但只有經當局核準的大陸地區極少數貨物、在取得許可證後進入金、馬地區；而金、馬地區貨物輸往大陸地區應提供産地證明等，影響了兩地的貨物運輸。另按２０００年１０月臺灣“財政部”公佈實施的“澎湖、金門、馬祖地區進口商品免征關稅實施辦法”及“免稅商品項目表”，只有１６４項産品免稅，加上自國外進口須經臺灣島轉運離島的轉運費，使得這項優惠離島地區民眾的政策未有實質效果，沒有帶動旅遊與購物，因此“小三通”實施近半年，金、馬地區與大陸只有一次貨物運輸通關。即３月３１日，大陸“博運”２２１號輪船運輸金門金聯新股份公司進口大陸５６０噸砂石。除此之外，沒有任何大陸貨物的正式進口或金、馬地區貨物對大陸的出口通關。目前，臺灣海峽的海上小額貿易或臺灣當局原所稱的走私仍在繼續，臺灣當局原計劃通過“小三通”對兩岸海上貿易實行“除罪化”的目的並沒有達到。特別是臺灣當局禁止大陸貨物經金門、馬祖運往臺灣島內或臺灣貨物經金、馬運往大陸，影響了“小三通”對金、馬地區的重要經濟利益。
在通匯方面，臺灣當局規定僅限于金、馬地區與福建的金融機構從事匯款及進出口外匯業務往來，或通過臺灣與大陸以外的第三地金融機構間接往來。按臺灣“中央銀行”外匯局２０００年１２月２７日文件，金、馬地區與大陸企業或個人每次貨物或人員往來的結款金額以１０萬美元或等值外幣為限，具體操作按“財政部”制訂的“金門、馬祖與大陸福建地區金融業務往來作業規定”辦理。２月底，臺灣銀行金門分行由原簡易外匯銀行分行升為功能齊全的外匯指定銀行，自３月１日起辦理各項海外匯款業務，為兩岸“小三通”直接通匯業務鋪路。但目前仍不能直接通匯，還得通過第三地再轉匯到大陸。由於沒有貨物運輸通關與極有限的人員往來，通匯只是形式，沒有實質意義。
“小三通”在理論上有助於金、馬地區與大陸人員往來與交流，但由於政策上的限制，未能達到預期目的。臺灣當局不僅禁止臺灣本島民眾經金、馬地區赴大陸，而且對大陸民眾進入金門與馬祖地區限制嚴格，只有經批准的從事商務、學術、探親與旅行活動人員進入金、馬地區，其中旅遊人員只能團進團出，人數為１０人至２５人，多不行少不行，且停留時間只有１５天。這種規定只對探親有意義，而對其所希望的金、馬旅遊業發展無實質意義，無法達成促進金、馬地區經濟繁榮的目的。臺灣當局的限制性“小三通”政策引起金、馬地區地方政府與民眾的不滿。金門縣議會認為，造成這種局面的主要原因是卡在臺灣當局不承認“一個中國”原則問題上，批評“政府”“操之在我”的“小三通”政策是閉門造車，成為笑柄，“小三通”實際上沒有通，因此縣議會要求縣政府表態支援“一個中國”原則，與大陸簽署協議，以推動兩地真正的“三通”。
儘管“小三通”施行效果不佳，引起廣泛的指責與批評，不過對未來金、馬地區經濟發展與大陸福建沿海地區的交流的積極意義將逐漸現象。
“小三通”的推動，已經帶動了金門與馬祖人口的增加。據臺灣“內政部”統計，２０００年，金門縣與連江縣人口增長率居臺灣地區第一名與第二名，分別增長４.０６％與２.６４％。也有不少臺商開始將在臺灣島內的戶籍改設金門，以便未來通過金門往來海峽兩岸之間。以燦坤企業集團最為明顯，已將廈門的２０００多幹部戶籍改設金門，主要是看好金廈通航後的未來商機。燦坤集團于2001年１月底在金門設立三Ｃ金門店，銷售家電與提供資訊服務，同時規劃金門為“金廈經濟圈”的教育訓練中心，未來將廈門和大陸其他地區燦坤連鎖店員工通過“小三通”途徑到金門接受訓練。董事長吳燦坤表示，隨著“小三通”的啟動，全新的臺、金、廈經濟圈正式浮上臺面，金門將扮演重要樞紐角色，建立兩岸商業互動的新模式。預計未來臺商特別是在福建的臺商在金門設籍的人會不斷增加，設籍半年後，他們就可由臺灣經金門直達福建與大陸其他地區，從而實現事實上的人員轉机功能，這將極大促進金、馬地區經濟的繁榮與發展。
“小三通”將在一定程度上帶動金廈及雙馬（馬祖與馬尾）地區區域經濟交流。由於兩地地理區位、文化背景一致，兩地通航將會促進該地區經貿、旅遊、文化等多方面的聯繫。地方政府的積極性很高，有意推動兩地的合作與交流。2001年１月２８日，連江縣“立法委員”曹爾忠和議長陳振清等與福州馬尾經濟文化中心簽署“福州馬尾－馬祖關於加強民間交流與合作的協議”，內容包括了漁事、漁業、文化、貿易、旅遊、醫療等合作領域。儘管臺灣當局表示未經授權的協議不具備法律效力，但兩地這種民間交流協議已成事實，對兩地交流仍具積極與啟迪作用。有人估計，若將廈門－金門旅遊業務聯繫起來，每天開放大陸７００人赴金門兩天一夜遊，一年就賺２５億元新台幣，由此帶動的金廈經濟圈將會獲得重要發展。2000年臺灣民間也成立了“金、馬地區兩岸交流協會”及2001年４月又成立了金門分會，以推動金廈兩地的交流，推動全面“小三通”，希望首先實現老兵、臺商、金、馬旅臺鄉親與大陸籍新娘等能比照金、馬居民轉机直航大陸。
日前，金門縣政府規劃在新湖漁港設立“兩岸漁獲交易中心”與“兩岸貨品交易中心”，希望金門成為臺商投資大陸的營運管理中心，促進兩地經濟交流與繁榮地區方經濟。同時，福建省正計劃在平潭建立對臺經貿特區及對臺開放旅遊區。若臺灣民眾特別是福建地區５萬多名臺商及其他地區的臺商在金門設籍，前往福建及周邊地區將更快速、方便，未來很可能在兩岸全面直接“三通”前成為繼香港、澳門之後又一個兩岸轉机地，必將促進金、馬與福建沿海地區的經濟發展。因此從長遠看，“小三通”有助於福建與金、馬地區及臺灣的人員往來與交流，推動兩地經濟的發展。（本文撰于2002年7月 作者：王建民 單位：中國社會科學院臺灣研究所） |
