全面依法治國的制度亮點

　　作者：田飛龍（北京航空航太大學法學院副教授、全國港澳研究會理事）

　　香港國安法以“加快立法”方式完成全部審議，落地生效。這是“一國兩制”制度體系建設的一件大事，也是全面依法治國的顯著增量。

　　中央全面管治權的具體法治支撐

　　“一國兩制”是中國和平統一與現代化建設的重大憲制創新，是國家主權、安全與發展利益的增量機制，也是香港高度自治與民主自由發展的根本制度保障。國家安全是“一國兩制”相關制度價值與目標得以協調平衡及有序發展的前提和基礎，也是“一國兩制”初心所在。

　　香港基本法第23條授權香港本地自行立法保護國家安全，是權力授予，也是義務設定，更是與高度自治相稱的高度信任。但香港回歸23年以來，香港基本法第23條的本地立法工作遭遇了日益困難和嚴峻的政治僵局，愛國者治港力量受到體制內外的壓抑，超越憲制底線的本土分離主義快速崛起，外部干預勢力無孔不入，破壞手段無所不用其極。香港自治制度面臨國安立法漏洞與本土顏色革命及外部干預的超強擠壓，出現了制度安全危機。這一危機在2014年非法“佔中”中初步展現，在2019年“修例風波”中登峰造極。中央嚴肅判斷香港管治困局，理性做出直接立法的決斷。

　　2020年全國兩會議程中，香港國安法與民法典並駕齊驅，成為全面依法治國的制度亮點。香港國安法採取了“人大決定+具體立法”的兩步走方案，將中央管治權與香港自治權在國家安全議題上有機結合，是對“一國兩制”下中央享有之全面管治權的具體法治支撐。

　　具有重要的先導和實驗意義

　　香港國安法具有顯著的科學性和民主性，是以成文法形式規制與整合具有差異性的“兩制”，邁出了在中央事權範疇內進行探索性立法的重要一步，對探索“一國兩制”制度體系化與依法治港具體經驗具有重要的先導和實驗意義：

　　其一，涉港國安立法以國家最為關注的安全議題及香港社會經歷“黑暴”“攬炒”肆虐之後最為凸顯的保護性需求為契合點，以立法決斷加具體立法的方式自上而下進行法律規制，是全面管治權的理性立法。

　　其二，涉港國安立法實現了成文法刑事訴訟原則與普通法刑事規範的有機結合，在基本原則、罪狀描述、刑罰配置、正當程式、人權保護等方面體現了國家法治進步和對香港既有法治標準的尊重吸納。

　　其三，涉港國安立法充分體現“一國兩制”，高度尊重、激勵和支援香港自治權在國安法律體系中的地位與作用，不取代香港本地繼續完成香港基本法第23條本地立法工作的憲制責任，授權香港本地對大部分國安案件行使閉環的管轄權，授權香港本地成立專責執法部門及指派合格法官。

　　其四，涉港國安立法仍然保持國家權力的高度節制性，僅僅規制在香港發生的四種危害國家安全的犯罪行為，而不是制定一部大而全的國安法律，這是對香港自治權及香港居民自由權利損害最小、保護效益最大的制度方案。

　　其五，涉港國安立法配置了駐港國安公署和香港本地的維護國家安全委員會，建立了執法雙軌制，引入了國家安全事務顧問制度，形成了香港國安法較為嚴密的執法合力體系，具有組織法上的規範性和創新性。

　　其六，涉港國安立法保留了中央駐港機構在特殊情形下的直接管轄權，這在實際管轄實踐中比例極低，但制度重要性極高，既體現中央事權中央負責的全面管治權法理，又構成對香港執法力量的兜底性與完全性的支援，確保國安執法與管轄在制度能力上無死角，無漏洞，更可建立特區憲制秩序的中間性法律屏障，避免形勢惡化而直接適用基本法第18條緊急狀態條款的極端情形，確保特區法律秩序的層次性和規制彈性。

　　維護香港法治與人權的關鍵制度抓手

　　涉港國安立法邁出了中央作為“一國兩制”基礎立法者和最終守護人憲制角色的關鍵一步，塑造了新時代“一國兩制”的制度風格與制度面貌，有助於香港社會和國際社會更好理解及信任“一國兩制”的憲制智慧及行穩致遠的制度穩定性，也有助於香港社會人心回歸及愛國者社會政治基礎的修復與鞏固，從多個層面維護“一國兩制”的整體制度安全。

　　香港國安法中的特別管轄權及特首指派法官制度是創新性制度，但也是可能引起一定爭議甚至誤解的制度。香港法院屬於“一國兩制”下的地方司法系統，其管轄權不能等同於國家，也不是無邊無際的，而是由國家立法所確定的。國安案件的管轄權，就其屬於中央事權而言，本應當由中央派駐機構承擔主要管轄責任，但考慮到“一國兩制”在香港的理解與接受習慣，中央授權香港本地管轄大部分案件，中央只保留特殊情形下的管轄權，而且有法律條文列明適用情形及決定程式。中央駐港機構直接管轄的案件，當事人可以獲得香港國安法及國家相關刑事訴訟法律提供的訴訟權利與正當程式保障。這一管轄權分配方案已經是對香港自治權的高度尊重與信任，不存在中央侵奪香港自治權與損害司法獨立的問題。至於特首指派法官：一方面，基本法規定特首有權任命各級法官，這也是世界法治通例，不存在行政侵奪司法的問題，而是合理的憲制制衡；另一方面，特首指派並不是新任命法官，而是從已有法官中依據忠誠和專業的標準遴選適合國安案件的法官，組成一個“法官池”，至於哪個案件如何進行法官分配、程式排期甚至如何適用回避規則，仍然按照司法獨立的既有管理機制進行。那些誤解甚至曲解，源自香港社會尤其是反對派對國家體制、法治與司法長期的反對立場和污名化操作，也與香港教育及社會文化生態的變質異化有關。因此，香港國安法的有效實施必須要有安全法治教育的配套，要有社會文化土壤的改良，要有民心民意的理解與認同。

　　總之，在香港國安法保護下，香港止暴制亂會快速完成，法治與社會秩序會快速恢復，市民自由權利及投票選舉時的安全感會更有保障，全球投資者及優秀人才會更信任香港法治及“一國兩制”。香港國安法是維護香港法治與人權的保護性立法，是與世界各國法律體系相通相容的安全領域立法，是將國家安全與香港社會安全、個人安全在法律規範上協調統一的理性立法。該法的具體執行與案件審判將成為國家法治進步與制度文明在香港得以展現的一個絕佳窗口，也成為國家保護香港絕大部分和平守法市民之自由和民主權利的關鍵制度抓手。

　　《光明日報》（ 2020年07月03日 03版）