老齡法律法規薄弱難助養老服務發展

　　我國人口老齡化的快速發展,與工業化、城鎮化相伴隨,與家庭小型化、少子化相疊加,老齡社會治理的複雜性、艱巨性越來越大,人民群眾對法治的要求越來越高。

　　與此相應的是,我國老齡法律法規仍存在一些薄弱環節,比如除老年人權益保障法這部綜合性法律外,相關專項法律或行政法規立法滯後;老齡工作的一些關鍵領域、重要環節的立法沒有突破,一些老年人民生保障難題亟待破解

　　□　本報記者　陳磊

　　進入臘月之後,春節一天天臨近,居住在北京市通州區的林先生喜憂參半。喜的是,自己和老伴趁著過年可以回老家休息一下,見見街坊鄰居;憂的是,未來兩個月,不能見自己的兩個孫子了。

　　林先生的兒子是獨生子女,大學畢業後一直在北京工作,前幾年生了一對雙胞胎。孩子的爺爺奶奶和姥爺姥姥退休後,商量輪流到北京照看兩個孫輩,以減輕兩個年輕人的壓力。

　　忙碌之餘,林先生也在考慮自己的養老問題:住在一起的話,兒子和兒媳婦將來要照顧4位老人,顯然不現實;自己回老家住,不説兒子回家看自己不方便,就是自己的社區也無法滿足養老需要。

　　有這樣擔憂的老人並不在少數。中國社科院人口與勞動經濟研究所和社科文獻出版社近日發佈的2016年《中國人口與勞動問題報告》(人口與勞動綠皮書)顯示,在一項針對5省市的抽樣調查中,地級市養老設施覆蓋率最低,更為值得關注的是,在所有被調查的地級市社區中,尚無老年餐桌服務。

　　2016年12月底,《國務院辦公廳關於全面放開養老服務業市場提升養老服務品質的若干意見》公佈,其中提出要推進居家社區養老服務全覆蓋,提供助餐、助潔、助行、助浴、助醫等到府服務,提升居家養老服務覆蓋率和服務水準。

　　獨生子女四分之三“常回家看看”

　　林先生的家在河南一個地級市,工作一輩子之後迎來自己的退休生活:旅遊、看書、遛彎兒。

　　但這種愜意的生活在2012年下半年被打破,他的兒子生了一對雙胞胎,姥爺姥姥照顧不過來,他們兩口子也趕到北京幫忙,8口人擠在一套近百平方米的房子裏。

　　白天,小夫妻倆去上班,4位老人忙前忙後,一刻不得閒照顧兩個孫輩;晚上,小夫妻倆回到家,吃完飯再替4位老人。

　　雖然忙碌無比,但老人們還是很高興,因為在有孫輩之前,小夫妻倆一年難得回幾趟家看他們,現在可是天天見,幸福溢於言表。

　　這種天天見面的幸福可不是每個老人都能享受到。

　　中國社科院人口與勞動經濟研究所一項調查數據顯示,在親子分居獨生子女家庭中,只有不到30%的孩子能夠天天“回家看看”。

　　值得樂觀的是,四分之三的獨生子女能夠“常回家看看”。調查數據顯示,有77.64%的老人每月至少能夠見到孩子一次。

　　這是由中國社科院人口與勞動經濟研究所實施的“2015年城市第一代獨生子女家庭狀況調查”,是為了觀察城市第一代獨生子女的父母從社區、家庭得到的養老服務以及入住養老院意願。

　　此次調查採用的是分層隨機抽樣方式,在重慶市、湖北省、山東省、甘肅省和黑龍江省5個省(市)展開,最終得到3093個有效樣本。本文數據以調查得到的有效樣本中60歲及以上被訪老年人數據為基礎,獲得1565個樣本。本次調查的老年人中,平均年齡為62.95歲。

　　調查數據顯示,在獨生子女家庭中,獨生子女每天幫助父母做家務的比例約為18.68%,相對應,幾乎每天幫子女做家務的父母比例超過40%。

　　調查報告的撰寫者、中國社科院人口與勞動經濟研究所副研究員伍海霞認為,這説明,“日常為子女付出”在獨生子女的父母群體中仍較為普遍,子女給予父母的養老家務支援水準較低。

　　伍海霞告訴《法制日報》記者,包括未婚獨生子女在內,與老年父母同住的比例僅為40.7%,親子普遍分居也降低了獨生子女為父母提供日常家務等實際支援的可能。

　　伍海霞表示,隨著老人年齡的增大,家務、日常照料等家庭養老支援的缺乏勢必會影響獨生子女父母的晚年生活。

　　老人選擇居家養老是主流意願

　　林先生退休之前,是當地一家事業單位的幹部,養老金在當地算高的。林先生的夫人退休前是當地一家企業的領導,養老金也不算少。

　　林先生原本打算,退休後就住在家裏,鄰居都是熟人,互相也有個照應,實在不行,就請個保姆照顧老兩口。

　　“我也想跟著兒子住,但兒媳婦也是獨生子女,親家肯定也想跟著女兒,我們都能理解。”林先生告訴記者,“萬萬沒想到的是,兒子生了一對雙胞胎,一下子打亂了我們的退休生活。”

　　林先生也知道,兒子回老家生活的可能性基本為零,但大家都生活在北京,同小區的房價已經漲到每平方米5萬多元,在兒子家附近買房子生活的可能性也基本沒有。

　　在林先生看來,唯一的可能性就是,等兩個孫子長大後,他們回到老家,老兩口的養老金足夠生活,還能請保姆照顧。

　　調查數據也顯示,在生活能夠自理時,超過四分之三的老人更願意獨住,不到20%的父母希望與子女共同生活。“可見,生活能自理時,獨自生活是絕大多數獨生子女的父母期望的居住方式”。

　　在生活不能自理時,願意入住養老院和與子女共同生活的老人比例增加,分別為38.66%和34.50%;獨住但雇人照料的老人比例為9.33%。

　　伍海霞認為,根據數據分析可以看出,當老人生活不能自理時,有相當比例的人打算不再依靠子女養老。“基於子女少的現實,部分獨生子女的父母更趨於通過社會養老服務的方式安度晚年”。

　　伍海霞根據數據分析,結合老人的健康狀況、受教育程度、家庭經濟狀況看,受教育程度高、經濟狀況好的老人,越有可能入住養老院或獨住雇人照料;受教育程度低、經濟狀況差的老人更有可能依賴子女養老。

　　此次調查還發現,夫妻都為獨生子女的家庭,與父母住在同一社區、同一街道、同一區、同一市等距離父母家較近者約佔64.15%。總體上,已婚獨生子女與父母同住或住地離父母家較近已經成為獨生子女家庭親子居住安排的主要特徵。

　　伍海霞認為,親子共同生活固然能較好地滿足老人在日常照料與情感慰籍上的需要,但子女工作、就業的需要,觀念與生活方式的差異又不可避免地使部分獨生子女婚後不與父母共同生活。

　　“鋻於此,除親子同住、老人入住養老院外,子女住在父母家附近、父母居家養老、社區提供養老服務的方式,不失為城市老年人養老的理想方式。”伍海霞認為。

　　對此,中國政法大學教授李超告訴《法制日報》記者,關於居家養老,已經在修訂後的老年人權益保障法第五條第二款中得以明確,即國家建立和完善以居家為基礎、社區為依託、機構為支撐的社會養老服務體系。

　　社區設施服務難滿足居家養老

　　在北京住久了,林先生有點不太適應老家的生活。

　　住在兒子這裡,新小區,樓下就是各種健身器材,天氣暖和的時候,三三兩兩的老年人聚在這裡,一邊健身,一邊嘮家常,很快就互相熟悉了。

　　想看書,有網路、有圖書館,還有老年活動中心的閱覽室。

　　想吃東西,小區附近各種吃的都有,有些飯店不但乾淨,還有專門的老人就餐區。

　　這些,家裏多是沒有,老人們基本上就是聚在一起打打牌、下下棋、聊聊天,再不就是跳跳廣場舞。

　　“十二五”以來,我國致力於發展社會養老服務體系,社會養老資源將成為老年人晚年生活的主要依賴,而社區所能提供的養老設施與服務又是社會養老資源的重要組成部分。

　　但根據調查,當前社區養老設施資源(硬體)和社區養老服務(軟體)的提供不容樂觀,尚難以滿足老人的養老需要。

　　在抽樣地區,絕大部分被訪者住家周圍有運動場地,所居住社區有老年活動室和圖書室的比例相對較高,但有用於日間照料的托老所和老年大學的比例相對較低,分別為47.83%和50%。

　　伍海霞認為,隨著老齡化的加劇,滿足居家養老對社區養老服務的需求,在各級城市加強社區養老設施建設勢在必行。

　　目前,社區提供的養老服務主要包括到府起居照料、介紹保姆或小時工、幫助購買生活用品、老年餐桌、到府看病或送藥、老年人服務熱線、法律援助以及組織文娛活動等,涵蓋了日常生活照料、醫療服務和精神生活三個方面。

　　在被問及“再過幾年您認為自己需要社區提供以下服務嗎”時,數據統計發現,“非常需要”和“比較需要”項下,佔比最高的是組織文娛活動(49.65%),其次是介紹保姆或小時工(41.81%),緊隨其後的是到府起居照料(38.74%)、到府看病或送藥(37.83%)。

　　調查顯示,組織文娛活動較為普遍,半數以上社區提供到府起居照料等,介紹保姆或小時工、幫助購買生活用品、提供老年餐桌服務的社區所佔比例相對較低,均低於50%。在抽樣調查的地區,所有地級市目前尚無社區開展老年餐桌服務。

　　在伍海霞看來,從數據來看,老年人對社區養老設施和養老服務的需求將逐步擴大,為此應進一步針對所服務群體進行細化,為居家養老的獨生子女父母提供養老服務。

　　伍海霞告訴《法制日報》記者,目前亟需的是,構築由家庭、社會和國家共同承擔養老責任的養老保障體系。

　　李超認為,解決社區養老設施和服務缺乏的途徑,還是在於各地逐漸意識到人口老齡化帶來的影響。在養老實踐推動下,一些地方已經出臺地方法規,關於政府責任、按標準配置社區養老設施等都在其中予以規定。

　　相關專項法律或行政法規滯後

　　林先生不知道的是,就在他接受《法制日報》記者採訪之前,國家層面已經就他所擔心的問題給出了解決方案。

　　2016年12月底,《國務院辦公廳關於全面放開養老服務業市場提升養老服務品質的若干意見》公佈,要“推進居家社區養老服務全覆蓋”。

　　其中明確提出:“開展老年人養老需求評估,加快建設社區綜合服務資訊平臺,對接供求資訊,提供助餐、助潔、助行、助浴、助醫等到府服務,提升居家養老服務覆蓋率和服務水準。依託社區服務中心(站)、社區日間照料中心、衛生服務中心等資源,為老年人提供健康、文化、體育、法律援助等服務。鼓勵建設小型社區養老院,滿足老年人就近養老需求,方便親屬照護探視。”

　　同在2016年12月,全國人大內務司法委員會、民政部、全國老齡辦主辦的“老年人權益保障法地方配套法規立法工作座談會”召開。

　　座談會上,全國人大內司委副主任委員秦光榮表示,我國人口老齡化的快速發展,與工業化、城鎮化相伴隨,與家庭小型化、少子化相疊加,老齡社會治理的複雜性、艱巨性越來越大,人民群眾對法治的要求越來越高。

　　秦光榮認為,與此相應的是,我國老齡法律法規仍存在一些薄弱環節,比如除老年人權益保障法這部綜合性法律外,相關專項法律或行政法規立法滯後;老齡工作的一些關鍵領域、重要環節的立法沒有突破,一些老年人民生保障難題亟待破解。

　　對此,李超認為,以立法形式保障老年人權益,是社會文明進步和現代化發展的必然要求。從中國的現狀看,我國有專門的老年人權益保護法,這奠定了老年人法律保護制度的基礎,為未來老年人權益保護法律體系的不斷完善起到了指導作用。

　　李超認為,隨著社會經濟的發展,如果沒有將老年人群體的特殊需要單獨考慮進來,沒有單獨規範老年人特殊需要的法律制度,不論怎樣由其他法律進行補充或補救,都稱不上完善的老年人保護法律制度。

　　李超向《法制日報》記者表示,現實最迫切的,而且很多國家正在推進的都是關於長期護理保險法以及長期護理服務法,當下中國可以調研,但國情所限,東西部、城市農村差異大,不適合在短時間內上升為國家法律,可以各省市先行試點。

　　製圖/高岳