【中國穩健前行】生態文明建設的重大制度創新
編者按：中國特色社會主義制度和國家治理體系，生長于中國社會土壤，形成于革命、建設、改革長期實踐，是植根中華歷史文化傳統、吸收借鑒人類制度文明有益成果豐富起來的，不僅保障了我國經濟快速發展和社會長期穩定的奇跡，也為多元文明共生並進的人類社會發展增添更多色調、更多範式、更多選擇。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），從13個方面系統總結和深刻闡述了我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢，緊緊圍繞“堅持和鞏固什麼” “完善和發展什麼”，提出了一系列新思想新觀點新舉措，提出了把新時代改革開放推向前進的根本要求，是我們堅定“四個自信”的基本依據。為深入學習宣傳黨的十九屆四中全會精神，中央網信辦與求是雜誌社共同組織“中國穩健前行”網上理論傳播專欄，邀請思想理論界專家學者撰寫系列理論文章，今天在求是網推出第22篇，敬請關注。
內容摘要：生態文明建設必須以制度體系進行戰略保障。建設生態文明，促進人與自然和諧，要整體把握十九屆四中全會精神，以堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化為主軸，不斷拓展和繼續深化生態文明建設體制機制改革，堅持在發展中解決生態環境問題，推動生態文明制度體系建設更加成熟更加定型。
黨的十九屆四中全會就生態文明建設作出戰略部署，要求堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生，體現了以習近平同志為核心的黨中央一以貫之高度重視生態文明建設的高瞻遠矚和歷史擔當，必將推動我國生態文明建設發生根本性、全局性的深刻變革。
堅持和完善生態文明制度體系的重大意義
生態文明建設是關係中華民族永續發展的千年大計和根本大計。必須從依法治國和制度體系建設的內在屬性、“五位一體”總體佈局和“四個全面”戰略佈局的重要內容等多維視角，不斷深化認識堅持和完善生態文明制度體系的重大意義。
法治和制度是國家發展的重要保障，是黨領導人民治國理政的基本方式，也是生態文明建設的可靠保障。建設生態文明，其領導核心在於中國共産黨。黨和人民關於建設生態文明的主張經法定程式上升為國家意志和法律制度，取得對全社會的普遍約束力，使建議性、號召性的決策主張變成強制性的制度及其體系，從而實現生態文明建設根本的制度保障。正如習近平總書記所指出，保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。
生態文明建設是“五位一體”總體佈局和“四個全面”戰略佈局的重要內容，必須以制度體系進行戰略保障。“五位一體”總體佈局是中國特色社會主義事業整體性的戰略部署，既與中國特色社會主義社會是全面發展、全面進步的社會屬性相關，也與社會主義與生態文明具有高度的一致性相關。進入新時代，人民群眾由過去求“溫飽”到現在盼“環保”，美好生活需要日益廣泛，不僅僅局限于對物質財富、經濟生活的要求，對經濟社會快速發展過程中人口、資源、環境壓力持續加大的矛盾反響強烈。把生態文明建設納入中國特色社會主義建設“五位一體”總體佈局，就是對解決這一矛盾的戰略考量。“四個全面”戰略佈局是我們黨在新的歷史條件下治國理政的總方略，是事關黨和國家長遠發展的總戰略，也為生態文明建設提供戰略指引和基本遵循。我們黨更好領導人民進行建設生態文明的偉大工程、推進“五位一體”中國特色社會主義偉大事業、以“四個全面”戰略佈局實現偉大夢想、建設人與自然和諧的現代化美麗強國，必須加快推進國家治理體系和治理能力現代化，努力形成更加成熟更加定型的中國特色社會主義制度。
生態文明建設是事關“兩個一百年”奮鬥目標的重大戰略任務，必須以制度體系進行戰略保障。全面建成小康社會，是全黨和全國各族人民共同追求的第一個百年夢。習近平總書記反覆指出：“小康全面不全面，生態環境品質是關鍵。”第二個百年奮鬥目標，正如習近平總書記在黨的十九大明確提出，為把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國而奮鬥。在這裡，“美麗”是社會主義現代化建設的綠色屬性，是底色。必須統籌認知生態文明建設是事關“兩個一百年”奮鬥目標重大戰略任務、堅持和完善生態文明制度體系的內在關係。一方面，生態文明、美麗中國、人與自然和諧是中華民族偉大復興中國夢的歷史必然、時代應然；另一方面，我們黨有必要通過堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，從制度上明確生態文明建設的前進方向和工作要求，堅持方向不變、道路不偏、力度不減，推動新時代生態文明建設行穩致遠。
堅持和完善生態文明制度體系的主要成就
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央蹄疾步穩推進全面深化改革，改革全面發力、多點突破、縱深推進，生態文明建設系統性、整體性、協同性著力增強，重要領域和關鍵環節改革取得突破性進展，構建了産權清晰、多元參與、激勵約束並重、系統完整的生態文明制度體系，推動我國生態文明建設發生歷史性、根本性和轉折性變化。
一是健全自然資源資産産權制。統一的確權登記系統逐步建立，按照山水林田湖草系統治理思路實現了對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等所有自然生態空間統一的確權登記；國家自然資源資産管理體制逐步健全，國家自然資源部正式組建；水流和濕地産權確權試點穩步推進，水權制度、水生態空間確權試點探索前行。
二是建立國土空間開發保護制度。主體功能區制度、國土空間用途管制制度不斷完善，基於主體功能區的區域政策逐步健全,覆蓋全部國土空間的監測系統相繼完善，國土空間監測動態化；國家公園體制建立，自然資源監管體制繼續完善。
三是建立空間規劃體系。空間規劃相繼編制，實現規劃全覆蓋；市縣“多規合一”持續推進，一個市縣一個規劃、一張藍圖繪到底廣泛實施；市縣空間規劃編制方法持續創新，規劃科學性和透明度不斷增強。
四是完善資源總量管理和全面節約制度。最嚴格的耕地保護制度和土地節約集約利用制度、最嚴格的水資源管理制度、能源消費總量管理和節約制度、天然林保護制度、草原保護制度、濕地保護制度、沙化土地封禁保護制度、海洋資源開發保護制度、礦産資源開發利用管理制度、資源迴圈利用制度等相繼建立、健全和完善，有效探索和逐步實施，體現出全方位、立體化、全流域、全過程推進資源總量管理和全面節約制度的體制機制。
五是健全資源有償使用和生態補償制度。自然資源及其産品價格改革有序推進，價格決策程式和資訊公開制度逐步建立；土地有償使用制度相繼完善；礦産資源、海域海島有償使用制度建立健全；資源環境稅費改革、生態補償機制繼續完善，生態補償試點進展良好；生態保護修復資金使用機制日趨完善、資金使用重點突出，更多用於國家生態安全屏障保護修復；耕地草原河湖休養生息制度建立和完善，退耕還林還草、退牧還草成果鞏固長效機制不斷加強。
六是建立健全環境治理體系。污染物排放許可制、污染防治區域聯動機制相繼實施；農村環境治理體制機制逐步建立；環境資訊公開制度、環境新聞發言人制度、環境保護網路舉報平臺和舉報制度建立健全；生態環境損害賠償制度嚴格實行，環境保護管理制度進一步完善，行政執法和環境司法銜接機制進一步暢通。
七是健全環境治理和生態保護市場體系。環境治理和生態保護市場主體逐步培育；用能權和碳排放權交易制度、排污權交易制度、水權交易制度相繼推行；綠色金融體系、統一的綠色産品體系不斷探索和積極完善。
八是完善生態文明績效評價考核和責任追究制度。生態文明目標體系日趨明確，生態文明建設目標評價考核辦法相繼建立；資源環境承載能力監測預警機制日趨完善，自然資源資産負債表探索編制；領導幹部自然資源資産離任審計試點有序進行，生態環境損害責任終身追究制、國家環境保護督察制度相繼推進。
堅持和完善生態文明制度體系的著力點
全面貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，建設生態文明，促進人與自然和諧，要整體把握十九屆四中全會精神，以堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化為主軸，不斷拓展和繼續深化生態文明建設體制機制改革的若干方面，推動生態文明制度體系建設更加成熟更加定型，推進國家治理體系和治理能力現代化。
一是突出系統整合、協同高效，形成統籌綠色發展與環境保護關係的體制機制。要把推動綠色發展既作為解決污染問題的根本之策，又要使之成為構建高品質現代化經濟體系的根本之策。把生態文明建設放在突出地位，要重在形成支援綠色發展、迴圈發展、低碳發展的利益導向機制上下真功夫、下大力氣，堅持在發展中解決生態環境問題。實現生態文明建設形成機制市場化、法治化、制度化，避免機械化、單一部門化。
二是堅持新發展理念，形成充分發揮科技創新引領作用的體制機制。建設生態文明，綠色生態産業是確保建設生産發展、生態良好、生活幸福的文明社會的經濟基礎、不竭動力和根本要素，也與黨中央確立的深化供給側結構性改革、建設現代化經濟體系、提高供給體系品質的內在邏輯一致。綠色技術創新是引領綠色生態産業發展的第一動力，是建設現代化經濟體系的戰略支撐。當前，以行政手段消化環境、生態和資源存量歷史問題倒逼生態技術創新的新機制沒有形成，以市場內生機制為動力的生態産業市場尚未成為新常態，生態技術創新和綠色生態産業市場培育任重道遠。要加快建立以企業為主體、市場為導向、産學研深度融合的技術創新體系，加快構建綠色生産體系，加快構建綠色技術創新體系，發展綠色金融，壯大節能環保産業、清潔生産産業、清潔能源産業，推進能源生産和消費革命雙進程，實現生産系統和生活系統迴圈連結。
三是重在形成全民參與的體制機制。建設生態文明，是最普惠的民生福祉，關乎每個人的生命健康，應該成為當代中國人推動實現偉大中國夢的共同價值追求。改革開放以來，人民生活水準大幅度提高，但“天育物有時，地生財有限，而人之欲無極”。我國是近14億人口的大國，推動綠色消費革命，不僅要成為政府、産業部門、企業的自覺行動，而且要成為全社會的自覺行動。倡導堅持全民行動，重在下大力氣推動形成“生態文明，匹夫有責”的動力機制，讓全民動起來，既享受生態權，也要盡生態義務。要把“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”制度化、機制化，體現參與性、實踐性和操作性。不能説起來重要、喊起來響亮、做起來挂空擋。必須堅定不移形成全民建設生態文明的參與機制，堅決打好污染防治攻堅戰，奮力開啟和譜寫新時代生態文明建設新征程、新氣象、新篇章。
（作者：黃承梁，中國社會科學院生態文明研究智庫理論部主任）
