“中國之治”的制度密碼
【深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神】
作者：周葉中（武漢大學副校長、黨內法規研究中心主任）
黨的十九屆四中全會在黨的歷史上首次用一次中央全會專門研究國家制度和國家治理問題，既全面總結了中國特色社會主義制度的歷史性成就和顯著優勢，又係統闡述了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體係和治理能力現代化的目標任務和具體舉措，深刻揭示了中國發展奇跡背後的制度邏輯，為把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能指明了方向。實踐證明，中國特色社會主義制度和國家治理體係是“中國之治”的密碼所在。
“中國之治”的本質是“制度之治”
黨的十九屆四中全會提出堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體係和治理能力現代化的總體目標是：到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到二�𣶸T五年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體係和治理能力現代化；到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體係和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現。由此可見，制度是貫穿其中的主線，每一階段的目標都緊緊圍繞制度建設這一主題而展開。
治理國家，制度是起根本性、全局性、長遠性作用的。中國之所以能實現經濟快速發展和社會長期穩定，靠的就是制度。在這一意義上，“中國之治”本質就是“制度之治”。“制度之治”包含著規則化、規范化兩個方面的要求，它們統合于國家治理體係現代化的目標之中。規則化對應國家治理體係，意味著在國家治理方方面面都必須有規可依、有章可循。而制度對國家治理的全覆蓋是通過根本制度、基本制度和重要制度來實現的。同時，制度按類型又可分為國家制度和法律制度，它們為國家治理提供全領域式的制度支撐，最終形成包括政治制度、經濟制度、文化制度、社會制度、生態文明制度和黨的建設制度等在內的國家治理體係。規范化對應現代化，意味著制度必須得到尊重、維護和執行。僅僅有治理體係是不夠的，那種認為治理體係越完善、治理能力也一定越強的觀點是片面的。規則化提供了國家治理的基本框架體係，規范化則要求所有制度必須按照預期的設計運作起來，真正在國家治理中發揮四梁八柱的作用。
衡量一個社會制度是否科學、是否先進，主要看是否符合國情、是否有效管用、是否得到人民擁護。中國是“中國之治”的空間場域，中國特色社會主義則為“中國之治”舉旗定向。實現“中國之治”的制度，必須立足于實踐，以中國的歷史傳承、文化傳統和經濟社會發展需求為依據。唯有如此，才能建立適合中國國情的國家制度、法律制度，才能形成中國特色國家治理體係，才能產生巨大的制度優勢。黨的十九屆四中全會係統闡明了我國國家制度和國家治理體係13個方面的顯著優勢，無論是堅持黨的集中統一領導、堅持人民當家作主，還是堅持全面依法治國、堅持全國一盤棋等，它們之所以表現出顯著優勢，其根本原因正如習近平總書記指出的，“行得通、真管用、有效率”。也就是說，這些制度不是憑空而來的，而是在長期實踐探索中形成的；這些制度具有的優勢也不是憑空而論的，而是在偉大實踐中得到充分證明的。黨的十九屆四中全會指出：實踐證明，中國特色社會主義制度和國家治理體係是以馬克思主義為指導、植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護的制度和治理體係，是具有強大生命力和巨大優越性的制度和治理體係。
“制度之治”的根本在于堅持黨的全面領導，充分發揮制度優勢
黨的十九屆四中全會提出：“我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體係和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。”可見，“制度之治”必須在中國特色社會主義這個大前提下才可能，“制度之治”就是中國特色社會主義制度體係之治。那麼，中國特色社會主義這個總方向如何在“制度之治”中得到彰顯呢？對此，習近平總書記明確指出，中國特色社會主義最本質的特徵是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，黨是最高政治領導力量。黨的領導是黨和國家事業發展的“定海神針”，黨的領導制度是國家的根本領導制度。因此，在“制度之治”中充分發揮中國特色社會主義制度和國家治理體係的優勢，關鍵在于堅持黨的全面領導。
黨的十九屆四中全會提出：“堅持和完善黨的領導制度體係，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。”其中，堅持和完善黨的領導制度體係是對“制度之治”的統攝，科學、民主、依法是對“制度之治”的基本要求，執政則是“制度之治”的核心環節。換言之，堅持黨的全面領導最終要通過黨的長期執政、穩固執政來體現。在國內外風險挑戰明顯增多的復雜形勢下，黨的長期執政、穩固執政必須以提升執政能力為基礎。而提升執政能力的關鍵是實現國家治理體係和治理能力現代化。
堅持黨的全面領導，實現“制度之治”，包含兩個方面的要求：一是要有完備的制度體係；二是要確保制度體係能夠得到有效實施。國家治理體係和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現，兩者相輔相成，單靠哪一個治理國家都不行。黨的十八大以來，適應推進國家治理體係和治理能力現代化的要求，我們在全面深化改革各領域搭建起日益成熟、日益定型的制度體係。實踐證明，這套制度體係是符合中國國情、行之有效的。可以說，在堅持黨的全面領導這個重大問題上，“制度之治”已經得到進一步加強，制度優勢也得到進一步體現。下一階段的重點任務就是如何堅持和完善這套制度體係，使我們的制度優勢真正轉化為國家治理效能。這也是黨的十九屆四中全會係統回答“堅持和鞏固什麼、完善和發展什麼”這個重大政治問題的意義所在。
把制度優勢更好轉化為國家治理效能的關鍵是深入推進全面依法治國
法治、政治、制度是人類政治文明的三大要素，它們的內在運行邏輯有著天然的一致性。法治強調位階秩序。下位法服從上位法，下位法不得超越上位法等，都是法治位階秩序的外在表現。政治強調權威，強調權力支配性，強調上下級關係中“命令—服從”的組織構造。制度強調以執行為生命，不能得到執行的制度在本質上不屬于制度范疇。由此可見，雖然法治、政治、制度的外延各有區分，但內涵高度一致。發揮制度優勢，推動制度落地，既可以依靠制度本身的內在慣性，也可以借助外在的政治安排和法治安排，還可以是三者的結構性融合。而具體採用哪一種模式，必須根據一個國家自身的歷史傳承、文化傳統、發展特性、發展需求等多方面要素予以綜合判斷。
習近平總書記指出，“法律是治國之重器，法治是國家治理體係和治理能力的重要依托”，“黨的十八大提出了全面建成小康社會的奮鬥目標，黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出了頂層設計，實現這個奮鬥目標，落實這個頂層設計，需要從法治上提供可靠保障”。這是對法治安排和制度落地之相互關係最生動、最深刻的論述。任何一個戰略選擇，都離不開主客觀條件的制約，都必須尊重主客觀條件的現實。對我國這樣一個正處于並將長期處于社會主義初級階段的大國來說，法治是最優的選擇。經過新中國70年特別是改革開放以來中國特色社會主義民主和法治的不斷推進和發展，法治理念已經深入人心，法治實施體係已經初步完備，通過法治安排推動制度落地，可以用最少的投入獲得最大的效益，從而最大程度使制度優勢得到發揮。也因此，黨的十九屆四中全會把堅持和完善中國特色社會主義法治體係擺在十分重要的地位。
中國特色社會主義法治體係是國家治理體係的骨幹工程。推動這個骨幹工程建設，必須按照黨的十九屆四中全會部署，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，加快形成完備的法律規范體係、高效的法治實施體係、嚴密的法治監督體係、有力的法治保障體係，加快形成完善的黨內法規體係。一是要健全保證憲法全面實施的體制機制。依法治國首先是依憲治國，依法執政首先是依憲執政，憲法在法治體係中居于核心地位。要加強憲法實施和監督、憲法解釋等各項工作，特別是合憲性審查工作。用憲法統領法律體係，用合憲性審查工作確保作為下位法的法律與作為上位法的憲法保持高度一致。二是要完善立法體制機制。法律是治國之重器，良法是善治之前提。要通過立法體制機制的完善，突出立法的政治站位，實現科學立法、民主立法、依法立法相統一。其中，政治站位是堅持黨的全面領導，科學立法突出合理性，民主立法強調人民性，依法立法保障合法性，最終目的是提高立法質量和立法效率，實現良法促發展、保善治。三是要健全社會公平正義法治保障制度。中國特色社會主義道路堅持以人民為中心，發展依靠人民，發展為了人民。要通過嚴格執法、公正司法，讓人民在法治實踐中切身感受到公平正義。四是要加強對法律實施的監督。法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施。要通過對法律實施的監督，確保行政權、監察權、審判權、檢察權在法律的框架和法治的軌道內規范運行、正確行使，用科學、規范、高效的法律實施實現良法善治。
黨的十九屆四中全會是一次具有開創性、里程碑意義的重要會議。我們必須全面理解全會精神，以深入推進全面依法治國為戰略抓手，把“中國之治”的制度優勢更好轉化為國家治理效能，為實現“兩個一百年”奮鬥目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力保證。
《光明日報》（ 2019年11月22日 11版）
