環保執法“垂改”:垂管不改變地方黨政環保主體責任

　　《關於省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)已經由中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發。

　　“與一般的、單項的、單純的制度改革不同,垂改是‘底盤性’的制度改革。”參與了《指導意見》調研、起草全過程的環保部地方環保垂直管理工作小組辦公室副主任吳舜澤今日指出,垂直管理要動體制、動機構、動人員,是對地方環境保護管理體制的一項根本性改革,是環境治理基礎制度。垂直改革涉及上收監測事權,執法權以及人事任命權等等,但並沒有改變地方黨委和政府對本地區生態環境負總責的這項根本制度。

　　在吳舜澤看來,垂改不僅沒有改變或者弱化地方黨委和政府環境保護主體責任,而是要強化地方黨委和政府生態環境主體責任、黨委和政府主要領導成員的主要責任。

　　實施垂改後,市級環保機構將實施雙重管理,縣級環保機構將全部改為市級環保局的分局。

　　強化地方黨委政府環保責任

　　據吳舜澤介紹,《指導意見》由環保部、中編辦、中組部等7部委(辦)共同完成。目的是切實落實對地方政府及其相關部門的監督責任,增強環境監測監察執法的獨立性、統一性、權威性和有效性。

　　根據《指導意見》,地方黨委和政府對本地區生態環境負總責；同時,將推動落實環境保護黨政同責、一崗雙責。對失職失責的,嚴肅追究責任；強化省級環保部門對市縣兩級環境監測監察的管理。

　　《指導意見》要求,落實地方黨委和政府對生態環境負總責的要求。《指導意見》提出,試點省份要進一步強化地方各級黨委和政府環境保護主體責任、黨委和政府主要領導成員主要責任,完善領導幹部目標責任考核制度,把生態環境品質狀況作為黨政領導班子考核評價的重要內容。建立和實行領導幹部違法違規干預環境監測執法活動、插手具體環境保護案件查處的責任追究制度,支援環保部門依法依規履職盡責。

　　有一種觀點認為,實施垂改後,地方環境保護主體責任將轉移到環保系統或者上交到上級政府。吳舜澤明確指出,這是一種錯誤觀點。“垂改不是改變或者弱化地方黨委和政府環境保護主體責任,而是要強化地方黨委和政府生態環境主體責任、黨委和政府主要領導成員的主要責任。”吳舜澤説,強化地方黨委和政府生態環境主體責任主要是加強監督檢查來強化這一責任,並通過條上的垂改來倒逼地方政府履責,制度化、機制化、長效化地推動落實發展和保護黨政同責、一崗雙責。這是環保垂直管理制度改革與其他系統垂直管理制度改革的一個明顯不同。

　　他指出,省級統一承擔生態環境品質監測評價考核和市縣兩級環境履責情況的環境監察責任,市級統一承擔轄區內環境執法責任。這就是所謂條上的責任。

　　吳舜澤認為,通過改革,將實際普遍存在的以環保系統為主的環境履責體系,調整為地方黨委和政府負責、環保部門統一監管、相關部門各司其職的大環保工作格局,地方黨委政府和環保系統將進一步明晰責任,協力推進,履責高效,問責有力,建立健全條塊結合、各司其職、權責明確、保障有力、權威高效的地方環境保護管理體制。

　　省環保部門對全省統一監管

　　就強化地方環保部門職責,《指導意見》提出,省級環保部門對全省(自治區、直轄市)環境保護工作實施統一監督管理,在全省(自治區、直轄市)範圍內統一規劃建設環境監測網路,對省級環境保護許可事項等進行執法,對市縣兩級環境執法機構給予指導,對跨市相關糾紛及重大案件進行調查處理。市級環保部門對全市區域範圍內環境保護工作實施統一監督管理,負責屬地環境執法,強化綜合統籌協調。縣級環保部門強化現場環境執法,現有環境保護許可等職能上交市級環保部門,在市級環保部門授權範圍內承擔部分環境保護許可具體工作。

　　《指導意見》提出,試點省份要制定負有生態環境監管職責相關部門的環境保護責任清單,明確各相關部門在工業污染防治、農業污染防治、城鄉污水垃圾處理、國土資源開發環境保護、機動車船污染防治、自然生態保護等方面的環境保護責任,按職責開展監督管理。地方各級黨委和政府將相關部門環境保護履職盡責情況納入年度部門績效考核。

　　市環保局局長由省裏提名

　　就市縣環保機構如何調整,《指導意見》明確,市級環保局實行以省級環保廳(局)為主的雙重管理,仍為市級政府工作部門。省級環保廳(局)黨組負責提名市級環保局局長、副局長,會同市級黨委組織部門進行考察,徵求市級黨委意見後,提交市級黨委和政府按有關規定程式辦理,其中局長提交市級人大任免；市級環保局黨組書記、副書記、成員,徵求市級黨委意見後,由省級環保廳(局)黨組審批任免。直轄市所屬區縣及省直轄縣(市、區)環保局參照市級環保局實施改革。計劃單列市、副省級城市環保局實行以省級環保廳(局)為主的雙重管理；涉及廳級幹部任免的,按照相應幹部管理許可權進行管理。

　　同時,縣級環保局調整為市級環保局的派出分局,由市級環保局直接管理,領導班子成員由市級環保局任免。開發區(高新區)等的環境保護管理體制改革方案由試點省份確定。

　　《指導意見》要求,試點省份將市縣兩級環保部門的環境監察職能上收,由省級環保部門統一行使,通過向市或跨市縣區域派駐等形式實施環境監察。經省級政府授權,省級環保部門對本行政區域內各市縣兩級政府及相關部門環境保護法律法規、標準、政策、規劃執行情況,一崗雙責落實情況,以及環境品質責任落實情況進行監督檢查,及時向省級黨委和政府報告。

　　環境監測事權上收到省級

　　《指導意見》明確,本省(自治區、直轄市)及所轄各市縣生態環境品質監測、調查評價和考核工作由省級環保部門統一負責,實行生態環境品質省級監測、考核。現有市級環境監測機構調整為省級環保部門駐市環境監測機構,由省級環保部門直接管理,人員和工作經費由省級承擔；領導班子成員由省級環保廳(局)任免；主要負責人任市級環保局黨組成員,事先應徵求市級環保局意見。省級和駐市環境監測機構主要負責生態環境品質監測工作。直轄市所屬區縣環境監測機構改革方案由直轄市環保局結合實際確定。

　　對於縣級環境監測機構,《指導意見》明確,現有縣級環境監測機構主要職能調整為執法監測,隨縣級環保局一併上收到市級,由市級承擔人員和工作經費,具體工作接受縣級環保分局領導,支援配合屬地環境執法。

　　《指導意見》要求,加強市縣環境執法工作。環境執法重心向市縣下移,加強基層執法隊伍建設,強化屬地環境執法。市級環保局統一管理、統一指揮本行政區域內縣級環境執法力量,由市級承擔人員和工作經費。依法賦予環境執法機構實施現場檢查、行政處罰、行政強制的條件和手段。將環境執法機構列入政府行政執法部門序列,配備調查取證、移動執法等裝備,統一環境執法人員著裝,保障一線環境執法用車。

　　《指導意見》提出,目前,仍為事業機構、使用事業編制的市縣兩級環保局,要結合體制改革和事業單位分類改革,逐步轉為行政機構,使用行政編制。

　　根據《指導意見》要求,2017年6月底前將完成試點工作。2018年6月底前完成省以下環境保護管理體制調整工作。在此基礎上,確保“十三五”時期全面完成環保機構監測監察執法垂直管理制度改革任務,到2020年,全國省以下環保部門按照新制度高效運作。