總統與國會相比，誰的權力更大

　　總統與國會之間的關係是美國憲政的基石，也是三權分立能夠成立的前提。從美國憲法文本來看，國會的地位要比總統更高一些，因為憲法第一條就是關于國會的規定，第二條才是總統。除此之外，考慮到美國在1787年的聯邦憲法之前有一個邦聯的憲法文本，那個時候，只有國會沒有總統。也就是說，從根兒上講，總統的權力有很大一部分源于國會的授權。

　　簡單而言，國會與總統之間是監管者與執行者的關係，國會一共有535位議員，而總統只有一個人，人多了，辦事效率肯定比較低，但是考慮得卻比較周全；而總統可能比較高效，但也容易出錯。國會對總統的制約有很多方面，舉其要者而言，主要有立法權、財權、人事權、彈劾權、條約批準權以及調查權。其中最主要的就是財權，眾議院掌握著財政大權，如果國會不給撥款，白宮就要等著關門。總統要在前一年向國會提交第二年的政府財政預算，比如2012年2月13日，總統奧巴馬向國會提交了2013年度的財政預算，等待國會的批準。國會本身有預算局，還有審計局，對政府花的每一分錢都要進行監督。

　　對于國會而言，錢袋才是制約總統的主要武器，因為沒錢什麼事情都幹不了。參議院在外交和國防方面可以制約總統，眾議院則控制了國家的錢袋。為什麼會有這樣的安排呢？參議院的人數比較少，一開始參議員是由州議會選舉產生，屬于美國社會的達官顯貴，因此，參議院類似于英國的貴族院。而眾議員則是人民選出來的，按照“無代表權，不納稅”的原則，代表人民的眾議員首要的任務就是看好人民的錢袋。因此，眾議院議長的權勢可以與總統相媲美，如果眾議院為在野黨所控制，那麼議長就可以在預算問題上與總統進行一番纏鬥。

　　2011年4月8日，美國總統奧巴馬親自坐鎮，民主、共和兩黨終于就預算問題達成了妥協。這場談判持續了近一個星期，奧巴馬將各種重要的外事活動都延後了，希望與眾議院議長博納達成妥協。眾議院議長共和黨人博納向新聞界通報：作為過渡，目前維持聯邦政府運轉的臨時預算將再延5天；在此期間，國會將對維持2011財年剩余時間政府運轉的預算決議進行表決。共和黨主張對政府開支進行大規模縮減，而民主黨則希望保證醫療衛生、環境保護等方面的預算。財政支出的數額及其分配成為兩黨鬥爭的焦點。

　　這次妥協除了奧巴馬本人的努力之外，可能還有一點就是兩黨首領都不想把預算案搞得影響太大，如果兩黨不能達成妥協，那麼聯邦政府就不得不“關門”，80萬公務員將暫時“下課”。這並非聳人聽聞，而且是有前車之鑒的。1995年美國曾經發生過一次聯邦政府因為“缺錢”而關門大吉的事件，如果這次奧巴馬不能與共和黨達成妥協，歷史會再次重演。

　　讓我們回顧一下11年前的那段歷史，意氣風發的比爾克林頓與個性張揚的紐特金里奇的纏鬥讓我們更加清晰地理解美國的選舉政治。

　　眾議院掌握著美國的預算大權，雖然美國的總統風光無限，但是“錢袋”卻掌握在眾議院手中。憲法明確規定：所有的財政議案，不論關于徵稅還是支出，都必須首先在眾議院提出。換句話說，總統可以有很多宏偉藍圖，但是最終他要向眾議院“要錢”，眾議院大部分的時間都是在審核或者通過各種計劃以籌集或者分配各種款項。從1922年開始，國會要求總統必須擬定並提交行政預算案，所謂的行政預算就是行政係統每年預計的開支。1974年國會通過《預算和截留控制法案》，這一法案將各種財政大權收回議會，總統只能花國會劃撥的款項，此外，在每個預算周期中國會有權對全國的稅收和開支進行審核。正是這樣的權限設置使得總統與眾議院之間總是鬧得不開心，但這也是美國憲法“分權制衡”的真諦所在。而美國的公民也樂意看到總統與眾議院在“錢”的問題上進行纏鬥。杜魯門總統之後，共和黨幾乎佔據了多數總統職位，但是在眾議院幾乎是民主黨人的天下。由此可見，美國人對權力的集中有種天然的敏感，他們不願意將行政權和財政權交到同一政黨手中，更不要說同一個人手中。“絕對的權力導致絕對腐敗”，這似乎成為美國政治的一種“潛意識”，如果一個人左手有行政權，右手有財政權，那麼只要大筆一揮，納稅人的錢就不翼而飛，這是多麼可怕的事情啊。

　　1994年美國中期選舉，共和黨大獲全勝，在參眾兩院都佔據了多數席位，此外，民主黨在州一級地方選舉中也表現不佳。克林頓總統頓時陷入孤立，沒有國會的支持，各種施政計劃都受到掣肘。紐特金里奇也是個權力欲極強的政客，1995年美國第104屆國會選舉中，當他成功當選為眾議院議長時，猶如帝王一般走向講壇，此時有人高呼：整個都是紐特的世界了！在此之前，共和黨已經有40年沒有控制眾議院了，金里奇為了重新奪回眾議院控制權，在共和黨人中間擬定了一個《與美國的合約》的文件，在這份文件中列舉了十項政策建議，集中體現了共和黨的理念。比如，縮小聯邦政府的作用、取消教育和環保方面的支出、平衡預算、減稅等。在金里奇的鼓動之下，1994年的中期選舉成了一次全國性的運動，民主黨在金里奇的猛烈進攻下，一路潰敗。中期選舉之後，共和黨控制了參眾兩院，金里奇更是將自己當作了一位共和黨的首相，自覺可以與克林頓分庭抗禮，所以就更處處刁難克林頓。

　　中期選舉失敗之後，克林頓改變政治策略，他開始向中間派靠攏。克林頓的政治顧問迪克莫里斯建議他走中間路線，在共和黨和民主黨之間玩平衡。在預算問題上，他與共和黨人一道同意削減開支，平衡預算，同時又與民主黨人一道推動聯邦在醫療保險方面的改革。圍繞預算問題，金里奇與克林頓一直僵持不下。金里奇認為可以依靠這一議題再一次打敗克林頓，但是他的窮追猛打並沒有得到美國人的寬容。克林頓拒不妥協，聯邦政府不得不關門，在關門前一晚上，克林頓對共和黨人厲聲指責：“如果你們的預算案通過了，數以千計的美國窮人將因此而受苦受難。我絕不會簽署聯邦醫療補貼計劃削減案，哪怕在民意調查中我的支持率不足5%也在所不惜。”

　　克林頓也沒有想到，這次預算的角鬥居然成為他絕地反擊的好機會。美國新聞界和民意開始倒向克林頓，認為金里奇為了個人的權力而導致聯邦政府癱瘓。金里奇風光一時，卻給共和黨造成了巨大的損傷，1996年克林頓連選連任。正是這樁聯邦政府“倒閉”的歷史公案使得現在的共和黨眾議院議長不願意因為預算造成僵局，給奧巴馬下一個任期留下了一個巨大的難題。