美國總統能否隨心所欲地發動戰爭

　　當今美國已經成為世界上最好戰的國家，尤其是冷戰結束之後的這二十年之間，伊拉克、索馬里、波黑、南聯盟、阿富汗都被美國打過，2011年6月28日，美國參議院外交委員會還就是否授權奧巴馬介入利比亞戰爭進行過表決。

　　美國憲法第一條第八款明確將宣戰權授予國會，換句話說，只有國會才有權發動戰爭；但是第二條第二款又說：“總統是合眾國陸軍、海軍和徵調為合眾國服役的各州民兵的總司令。”所以美國二百多年來，白宮和國會山一直為了發動戰爭的權力進行鬥爭。在美國進行的150多次戰爭中，只有5次是國會宣戰的：1812年美英戰爭、1846年美墨戰爭、1898年美西(西班牙)戰爭、1917年介入第一次世界大戰、1941年參與第二次世界大戰。

　　第二次世界大戰之後，杜魯門總統繞過國會介入了朝鮮戰爭，他的理由是什麼呢？發兵朝鮮半島是經過聯合國授權的，是一次所謂的維護國際和平的“警察行動”。朝鮮戰爭雖然使美國損失慘重，但是總統發動戰爭的權力卻沒有因此而受到節制。

　　越南戰爭成為美國的噩夢，而這次戰爭是約翰遜總統“偷偷摸摸”進行的，直到戰爭無法收場的時候，美國國會和民眾才發現這都是總統搞的鬼。越南戰爭讓美國人很受傷，不僅死傷慘重，而且耗費太大，一個最直接的後果就是“二戰”之後以美元為中心的國際貨幣體係布雷頓森林體係面臨瓦解。那個不聽話的法國總統戴高樂總是找美國人的茬，把美元換成黃金，結果從美國國庫弄走了40噸黃金。

　　越南戰爭接近尾聲的時候，國會通過了《戰爭權力決議案》，對總統的戰爭權力進行限制。否則，總統老是這樣做，極有可能偷偷摸摸地就把國家拖入戰爭之中。該決議案規定：

　　第一，只有在國會宣戰、專門立法授權和美國本土、屬地及武裝力量遭到進攻的情況下，總統才可以把美國武裝力量投入戰鬥。

　　第二，總統必須在把美國武裝力量投入戰鬥48小時以內向國會提出報告，說明必須使用軍隊的理由，使用軍隊的憲法和法律根據，估計衝突的范圍和時間的長短。

　　第三，美國軍隊必須在報告國會60天內撤出，除非國會已經宣戰，或以特別法律批準使用軍隊，或把60天限期加以延長；在確有需要時，總統可以把軍隊的使用期限延長30天。

　　第四，授權國會兩院以兩院共同決議終止美國軍事行動。

　　第五，要求總統“在可能的情況下”，在派軍隊到外國作戰以前同國會協商。

　　這一法案看起來似乎是對總統使用軍隊進行了限制，但是就像美國歷史學家施萊辛格說的那樣，不過是給總統套上了個玩具手銬，隨時可以打開。為什麼呢？

　　從以上規定來看，總統可以有60天的時間進行一場戰爭，國會只能幹瞪眼，國會唯一的制約就是在戰爭撥款問題上予以制衡。這一法案通過之後，無論卡特營救德黑蘭的美國大使館人員，還是里根時期的多次幹預行動，都沒有經過國會的授權，比較給面子的時候，會跟國會打個招呼。這些軍事行動基本在60天內就結束了。在與蘇聯對峙的幾十年之中，美國的軍事機器不僅龐大而且精良，要對一個小國或者中等國家進行戰爭，可謂易如反掌。

　　總統只有在比較“理直氣壯”的時候才想到國會的宣戰權，或者戰爭需要得到國會授權這回事兒。1991年1月12日，美國參議院通過了白宮對伊拉克動武的決議，投票結果是51比47，2位民主黨參議員“倒戈”，才使得決議案在參議院勉強通過，眾議院中是250比183。在投票之前，詹姆斯貝克、斯考克羅夫特和鮑威爾等人表示讚同，而切尼則比較擔憂，因為當時民主黨控制參議院，如果參議院否決了，已經調往波斯灣地區的50萬大軍又該怎麼辦？

　　“911事件”發生後，小布什直接可以開戰了，因為美國本土遭到攻擊。此時，小布什到國會演說，全國同仇敵愾，國會兩院壓倒性多數通過了小布什對外用兵的決議案，授權總統可以使用所有必要和適當的力量來打擊那些與襲擊事件有關或可能在策劃新的襲擊事件的國家、組織與個人。實際上，這一授權給了小布什打擊任何一個可疑國家的權力，也為後來的伊拉克戰爭埋下了伏筆。

　　2002年9月，小布什指責伊拉克擁有生化武器，並希望國會授權使用一切必要和合適的方式保衛遭受到伊拉克威脅的美國安全。10月10日，國會投票通過了這一要求。國會要求小布什每隔60天向國會提交書面報告，如此而已。在此之後，國會兩黨雖然一直在就伊拉克戰爭的撥款、撤軍時間表進行鬥法，而為什麼要進行戰爭則沒有人理會了。

　　美國的憲法制訂者並不願意看到軍事權集中于總統一個人手中，如果總統可以隨意動用軍隊，那麼總統就有可能淪落為軍事獨裁者。錢袋權掌握在眾議院手中本身也是對總統戰爭權的一種限制，如果進行長期戰爭必定耗費巨大，因此由納稅人來決定要不要繼續出錢資助戰爭。美國進行的大規模的戰爭基本獲得了國會的認可，兩次世界大戰是由國會宣戰，而最近進行的反恐戰爭基本上也算得到了國會的首肯，否則，國會是不可能持續為小布什或者奧巴馬撥款的。

　　另外，總統是三軍總司令，有很大的行動自由。這與戰爭這件事情有重要關係，戰爭期間，總統可以宣布進入緊急狀態，可以調集軍隊，一旦戰爭成為既定事實，國會也很難在短時間內結束戰爭。就像老布什調兵遣將，幾十萬大軍兵臨伊拉克邊境，即便國會否決了戰爭動議，那又能怎樣？老布什照樣會開戰的。

　　雖然憲法規定宣戰權歸國會，法案也對總統的戰爭權進行了限制，但是決定開戰與否的權力還在總統手中。總統可以選擇不宣而戰，可以先開打，然後到國會討要戰書，因此，國際社會一直在關注美國總統及其團隊要不要開戰，而不是關注國會會不會宣戰。