〔兩岸聚焦〕以民間談判推動“三通”（2002--08）

　　在當前兩岸政治關係仍處于僵局的形勢下，將“三通”回歸經濟議題，通過民間談判的方式加以解決，應當是務實推動兩岸直接“三通”的最有效、最可行的途徑。但是，在最近大陸進一步釋出更加彈性務實地推動“三通”的政策後，臺當局的反應又似乎要把“三通”談判拉回到泛政治化的原點，使兩岸“三通”又罩上了濃濃的政治陰影。

　　民間談判就是要使“三通”回歸經濟議題

　　在兩岸經濟關係已經發展到相當規模、兩岸民眾往來已十分頻繁的形勢下，兩岸“三通”問題之所以仍然成為阻礙兩岸交往的巨大障礙，關鍵就在于“三通”問題已脫離其經濟意義本身，而成為一個高度政治化的名詞。而在兩岸政治關係仍處于僵持的狀態下，“三通”如果作為一個政治問題而非經濟問題，就無法得到解決。

　　“三通”是全國人大常委會于1979年在《告臺灣同胞書》中率先提出的，當時提出這一訴求，意在通過兩岸民間與經貿往來，解凍相互隔絕已久的兩岸關係。《告臺灣同胞書》是新時期大陸對臺政策進行重大轉變的重要宣示，此後經過1981年的“葉九條”和1983年的“鄧六條”，大陸對臺政策完成了由“解放臺灣”向“和平統一、一國兩制”的歷史性轉變。可見，“三通”本身是大陸對臺政策歷史性轉變的產物，一開始就是務實的。1995年1月30日江澤民主席發表八項主張時又強調，“三通”是兩岸經濟發展和各方面交往的客觀需要，也是兩岸同胞利益之所在，完全應當採取實際步驟加速實現直接“三通”。這進一步說明，大陸一直是將“三通”視為促進兩岸經濟和人民交流的需要，是一個經濟議題。

　　將“三通”問題政治化的始作俑者是臺灣當局。90年代前半期，臺灣當局不僅在其“國統綱領”中將“三通”作為兩岸關係進入中程“互信”階段的重要標志，而且以“三通”作為換取大陸承認其為“對等政治實體”、予臺灣“國際生存空間”和要求大陸放棄武力的政治籌碼，使“三通”問題高度政治化和復雜化。此後，李登輝訪美引起的臺海危機及隨後“兩國論”的拋出，使兩岸政治關係急轉直下。雖然“三通”作為臺當局政治籌碼的作用在降低，但卻被植入更深的意識形態，亦即：“三通”成為攸關臺灣“安全”的底線，是確保臺灣政治、經濟與文化上不被“大陸化”的重要保障。禁止直接“三通”與“戒急用忍”政策一起，成為臺當局奉行與大陸漸行漸遠理念的主要體現。

　　從兩岸關係象徵到政治籌碼、再到“生命線”的意識形態，臺灣當局賦予“三通”的政治意義越來越高。民進黨上臺後，一方面言稱要加快“三通”，但同時又要在不承認一個中國原則的前提下通過官方談判來開放“三通”，以營造“國與國通航”和兩岸關係緩和的假象，實際上是更高的政治要價。臺當局這種將“三通”問題高度政治化的做法，使“三通”在兩岸政治關係僵持的情況下，幾乎到了無解的地步。

　　在這種形勢下，2001年1月22日錢其琛副總理再次提出，當前只有把兩岸“三通”看作為一個國家內部的事務，即可以用民間對民間、行業對行業、公司對公司協商的辦法，盡快地通起來。此一講話再次展示了大陸推動“三通”的務實態度。其意義在于，一方面由于“兩會”的互動因臺當局拒不承認“92共識”而失去了交往基礎，如果不另辟民間談判途徑，“三通”問題就無法解決；另一方面，將“三通”視為一國內部的事務，通過民間談判可以淡化“三通”中復雜的政治因素。因為既然是民間談判，“三通”就不再是政治議題而是經濟議題，政治問題是不可能由民間來解決的。
因此，兩岸“三通”能否得到突破，關鍵是“三通”問題能否回歸到經濟議題。如果能夠將“三通”視作經濟議題，民間談判就是在兩岸政治關係僵持局面下解決“三通”問題的有效和務實途徑。

　　民間談判是當前解決“三通”問題的務實之道

　　雖然兩岸“三通”不可避免要涉及航線定位、旗證等政治問題，但如果能夠總體上將其視作經濟議題，這些問題也是可以通過務實和靈活的措施，通過民間談判方式來解決的。

　　在涉及通航問題上，民間談判模式有成功先例可循。

　　一是1997年福州、廈門與高雄間的試點直航，就是由大陸的海峽兩岸航運交流協會和臺灣的海峽兩岸航運協會，通過多次協商，形成共識而推動形成的。今年上半年，在臺“境外航運中心”擴大到加工出口區後，兩岸試點直航使高雄港增加60萬個集裝箱運量，對于兩岸產業分工和兩岸雙贏發揮了明顯的促進效果。當然，由于臺當局不允許兩岸試點直航的貨物“通關、入境”，而且只限于權宜輪（挂外國旗的兩岸船只）航行，這還不能算是真正意義上的直航。

　　二是港臺航線的民間談判方式。香港回歸後，按照中央政府的有關政策，香港特別行政區與臺灣地區之間的海、空航運交通予以保持，按“地區特殊航線”管理，依雙向互惠原則進行。在此政策的指導下，1996年5月兩岸空中航運以港臺雙方航運公司簽署商業協議方式，實現了跨越“九七”的續約安排。1997年5月24日，受海協會委托，香港船東會主席趙世光等人士與臺灣方面指定的民間團體人士，就“九七”後港臺船舶互航及進入港口時的挂旗問題，簽署《港臺海運會談紀要》。但是，民進黨上臺後，卻想打破這種已證明行之有效的談判方式。在2001年底港臺空航協議屆滿之際，臺“陸委會”強力介入，不僅要採取“官方談判”，而且要把港臺航約界定為“主權”和“國際航線”的談判。這種橫生枝節的泛政治化行為，使港臺航約談判過程歷盡曲折，最後還是以民間談判和簽署方式完成新的港臺航運安排。“九七”前港臺航運的安排說明，只要兩岸都採取務實態度，包括航線、旗證這些涉及政治因素的問題，都是可以通過民間談判方式來解決的。而港臺空運航線續約的幾經曲折經歷也說明，如果仍以泛政治化態度進行處理，事情就會高度復雜化。

　　當然，由于兩岸“三通”涉及的問題更為復雜、范圍也更加廣泛，試點直航與港臺通航談判模式不可能照搬套用，但足以證明民間談判這種形式本身有其切實可行性，可以作為未來兩岸“三通”談判的重要參照。島內輿論也將港臺航運談判稱作兩岸“三通”談判的“試金石”，對兩岸盡快以民間談判方式來實現直接“三通”寄以厚望。實際上，從最近大陸領導人及有關官員的一係列講話來看，大陸在推動民間談判“三通”方面已展現了更大的誠意和務實態度，並提出了更為具體可行的談判方式。

　　7月5日，錢其琛副總理在接見臺灣客人時再次重申，兩岸直接“三通”本來是一個經濟問題，不應受到政治因素的影響和幹擾。只要把兩岸“三通”看作是一個國家的內部事務，盡早可以實施，可以不涉及一個中國的政治含義。只要臺灣有關民間行業組織得到委托，兩岸“三通”協商就可以進行。在具體談判方式上，國臺辦常務副主任李炳才也指出，兩岸的民間行業組織，經由雙方委托，就“三通”的業務技術性問題進行協商，達成共識，形成一些紀要或安排類的文件，然後雙方各自解決對紀要或安排的確認和對共識的實際實施問題。

　　可以說，在推動兩岸直接“三通”方面，大陸是仁至義盡了，不僅展現了更為積極和務實的態度，也展現了極大的靈活性。把“三通”視作為經濟議題和一個國家內部的事務，不涉及一個中國的政治含義，這就大大降低了兩岸“三通”問題的政治敏感度，進一步增加了民間談判解決“三通”問題的可行性。而由兩岸受委托民間行業組織進行業務技術性問題談判達成共識、然後由雙方各自解決確認問題的具體操作方式，也簡化了兩岸民間談判方式的復雜性，充分照顧到了雙方的各種利益。如果臺灣當局能夠將“三通”回歸到經濟議題而務實推動的話，這種民間談判模式應當是完全可以接受的。

　　臺當局的泛政治化考慮是民間談判的最大障礙

　　盡管最近臺灣領導人出于島內壓力和選舉策略的考慮，表示了可授權和委托民間談判“三通”的姿態，也一度被島內各界寄以希望，但是，最近在港臺達成新的航運安排以及錢其琛副總理再次發表有關務實推動兩岸“三通”的談話後，臺當局的反應卻仍然具有強烈的政治意涵，使未來兩岸以民間談判方式解決“三通”問題的前景罩上濃重陰影。

　　港臺航線歷經曲折最終達成新的安排，被島內各界認為是以民間談判處理兩岸“三通”問題的有益啟示，對于推動兩岸“三通”有積極影響。為防止臺港航線新的安排對臺當局的“三通”政策形成衝擊，“陸委會”立即言稱，臺港模式“不全然適用”于兩岸“三通”，未來強化“公權力”介入以維護“整體利益”，仍是“思考是否授權民間談判三通時的最大症結點”。換言之，就是臺官方認為自己在港臺航線談判中的介入程度還不夠，在今後兩岸“三通”談判中還要進一步強化。顯然，臺當局仍未放棄通過官方介入“三通”談判以獲取政治利益的做法，仍將“三通”視為政治籌碼。

　　錢其琛最近的講話進一步展現了大陸在“三通”方面的務實性和靈活性，但臺當局卻沒有善意的響應。臺灣領導人聲稱，把“三通”視作為一國內部事務是“預設前提”，臺灣不能接受。“陸委會”官員也聲稱，任何人和任何團體如果放棄“中華民國”與大陸談“三通”，“就應該為臺灣所唾棄”。臺北“李登輝之友會”也聚會反對“三通”，李登輝之女李安妮更把大陸的務實態度稱作是“逼婚”。《自由時報》社論又一次老調重彈，認為“三通”已經是臺灣最後一道防線，這道防線如果再被突破，臺灣的經濟、軍事、社會都將陷入“大陸化”，難逃被大陸“吞噬的命運”。

　　顯然，臺當局及島內極端本土勢力不僅仍將“三通”視為一個高度政治化的議題，而且將“三通”政治化的責任推給大陸。事實上，大陸將“三通”視作一個國家內部的事務，是將“三通”還原為經濟議題，並充分保障兩岸民眾利益的重要體現。一個中國是大陸發展兩岸關係的最基本原則，它不僅體現在兩岸政治關係之中，也是發展兩岸經濟關係必須秉持的原則。但是，一個中國原則在兩岸政治關係和經濟事務中的體現有其不同形式。發展兩岸經濟關係要堅持一個中國原則，但臺商到大陸投資，大陸並沒有要求臺商事先要聲明堅持一個中國原則，只要能夠體現是一國內部的事務即可。錢其琛講話中提到視“三通”為一國內部的事務，而且可以不涉及一個中國的具體政治含義，正是將“三通”視作經濟議題的重要體現。

　　事實證明，大陸在發展兩岸經濟關係和處理兩岸經濟議題方面堅持一個中國原則，不僅沒有成為兩岸經濟關係發展的阻礙，而且成為保護臺商權益、吸引臺商赴大陸投資的重要因素。把兩岸“三通”看作一個國家內部的事務，可以切實充分保障兩岸的利益。根據聯合國“海上公約”，如果兩岸海上直航屬于一國內部的航線，則本國居民不僅擁有沿海運輸、貿易權，也有沿海漁業權。否則，在兩岸加入世貿組織後，如果兩岸航線不能定位為國內航線，兩岸民眾就難以完全享受兩岸直航帶來的巨大利益。

　　因此，臺當局繼續提高“三通”的政治意涵，並把責任歸于大陸，不僅是本末倒置，也更令人懷疑臺當局在“三通”方面究竟有多大的誠意。臺當局如果不能還原兩岸“三通”為經濟議題，兩岸以民間談判方式解決“三通”問題就將繼續罩上濃重的陰影，兩岸實現直接“三通”恐又將邁上漫漫長路。只是，如此結果，得益的可能只是島內少數政客，廣大民眾及臺灣經濟就要付出更大的代價了。