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〔兩岸聚焦〕從臺港航權談判看“三通”（2002--07）
時間:2002-07-03 11:12 來源：
今年3月初，香港兩家航空公司高層來臺，表示北京與香港特區政府同意兩度延約的臺港航權談判層級，可依循臺澳模式之公會與航空公司談判方式，而堅持"官方"形式的臺"陸委會"由于大陸的堅持不讓步與島內業者的壓力，也放下一貫的"官方"訴求，雙方航權談判人馬終于在5月13日正式過招。但交涉結果卻未能達成具體共識，會談于一個小時內匆匆結束，引來輿論界一片嘩然，以為談判破裂，懷疑6月30日到期的臺港航約是否存在變量而延後第三次。
兩岸"三通"問題的發展
1979年1月1日北京發表《告臺灣同胞書》，正式向臺灣提出兩岸交流的要求，文中指出"希望雙方盡快實現通航通郵，以利雙方同胞直接接觸，互通訊息，探訪親友，旅遊參觀"，並建議兩岸之間應當"發展貿易，互通有無，進行經濟交流"。北京認為這乃是基于相互需要，對兩岸都有利而無害。此後，這些交流的提議被歸納成"三通四流"，"三通"是指：通郵、通航、通商。"四流"乃謂：文化、體育、學術、科技的交流。繼此文告發表後，大陸亦于同一天停止炮擊大、小金門。當時正值臺美"斷交"，臺灣朝野充斥著危機意識，大陸這項舉動遭受臺北的懷疑及全盤否定。1月11日，臺"行政院長"孫運璇將大陸此呼吁斥為"和平的謊言"，並認為大陸此舉意在松弛臺灣的心防。4月4日，國民黨主席蔣經國于黨內發表一項聲明，該聲明指出："我們黨根據過去反共的經驗，採取不接觸、不妥協、不談判的立場"。這就是國民黨之"三不政策"，徹底禁止兩岸"三通"。
1981年9月30日，北京全國人大常委會委員長葉劍英發表九條對臺方針（"葉九條"），再度呼吁兩岸"三通"："海峽兩岸各族人民迫切希望互通音訊、親人團聚、開展貿易、增進了解"，"建議雙方共同為通郵、通商、通航、探親、旅遊以及開展學術、文化、體育交流提供方便，達成有關協議"。1984年2月22日，鄧小平于接見美國喬治城大學戰略與國際問題研究中心代表團談及兩岸問題時表示："大陸與臺灣統一的方式是合情合理的。統一後，臺灣仍搞它的資本主義，大陸搞社會主義，但是是一個統一的中國。一個中國兩種制度。香港也是這樣。"後來，"一個中國，兩種制度"于5月15日召開的六屆人大二次會議上正式提出，成為日後大陸的對臺政策，簡稱"一國兩制"。
自1979年起，大陸為緩和兩岸關係陸續採取若幹具體作為，如接待海上遇難的臺灣漁民，建立"臺灣漁民接待站"，中國美術家協會于北京舉辦"臺灣畫家六人作品展"等。與此同時，大陸改革開放的路線逐漸擴大，兩岸關係不再趨于緊繃狀態，顯著的例子表現在轉口貿易限制的松綁上。
自1984年起，臺灣逐步放寬大陸產品輸入港澳轉口地區之限制，並于1985年7月修正"三不政策"，宣布對港澳轉口貿易採取不接觸、不鼓勵、不幹涉的新三項原則。所謂轉口貿易是兩岸間海運運輸的轉運方式之一，指貨物在第三地通關、清關與提貨後，再轉售給臺灣或大陸的買家，屬于間接貿易。經由以上這些舉措，雙方逐漸邁開步伐展開兩岸間的初步交流。
1995年1月30日農歷春節前夕，江澤民發表《為促進祖國統一大業的完成而繼續奮鬥》講話，提出八項主張（"江八點"），其中關于"三通"部分是在第五點。江澤民表示，為全力發展兩岸經濟交流與合作，主張"不以政治分歧去影響、幹擾兩岸經濟合作"，認為"兩岸直接通郵、通航、通商，是兩岸經濟發展和各方面交往的客觀需要，也是兩岸同胞利益之所在，完全應當採取實際步驟加速實現直接三通"。2月21日，臺"行政院長"連戰提出"面對現狀、增加交流、相互尊重、追求統一"的四點響應（"連四點"），認為兩岸關係應以經貿發展為主軸，並指出兩岸未來發展也將進入協商時代。4月8日，李登輝走訪約旦及阿拉伯聯合大公國後，于"國統會"全體委員會議中提出他對兩岸關係的六點主張及看法（"李六點"），其中第三點是對江澤民提出的"直接三通"作出響應，內容是："兩岸商務與航運往來，由于涉及的問題相當復雜，有關部門必須多方研討，預作規劃。在時機與條件成熟時，兩岸人士並可就此進行溝通，以便透徹了解問題和交換意見。"
臺港航權歷史回顧
在兩岸"三通"的議題中，其中通郵並不涉及兩岸人員的直接交流，是最早以轉運的間接方式實現的。根據臺"經濟部"于1996年編纂的《兩岸經貿白皮書》中的資料，自1988年4月18日至1995年12月，兩岸往返信件總數高達1.2億件；在通話方面，1995年的去話量總計約1.2億分鐘，高居臺灣對各國、各地區去話量的首位。通商部分，大陸于1998年公布"鼓勵臺胞投資的規定"，1989年于海南和福建設置"臺商投資區"；臺灣則對轉口貿易改採不幹涉原則，並陸續開放大陸產品的間接輸入。兩岸對于貿易的發展，由于是貨物進出方式，甚少人員往來，始終採取正面且逐步放寬之態度。但是通航部分涉及兩岸人員往來與運輸工具往返的問題，其高度政治性質始終是臺灣在考量大陸政策時較為顧慮並且也是較具爭議性的議題。
臺灣在李登輝發表六點主張之前，對兩岸"溝通"的態度一直是不積極的。當時兩岸人民往來主要是以"非法直航"的方式。根據1991年8月13日福建省公布之資料，自1979年以來，福建一共開辟了19個臺輪停泊點和4個避風港。1985到1989年間，有11,200艘次臺輪停靠福建，並有64,000人次的隨船臺胞。1992年7月，臺灣公布《兩岸人民關係條例》，對于兩岸通航採取全面禁止、特案許可方式。1993年2月10日，臺"陸委會"發表之《兩岸直航的問題與展望》說帖，指出兩岸直航的連鎖效應除表現經濟層面外，亦將導致兩岸官方接觸與雙方互設辦事處等後果，並認為兩岸直航之障礙乃在政治、法律及安全層面。
盡管臺灣一再提出兩岸通航存在高度復雜性質與牽涉多層面問題，但面對1995年4月20日即將到期之華航與國泰的航權交換協議及香港回歸中國的政治現實，臺灣不得不提早審視兩岸直航與臺港續航的議題。由于過去的兩岸關係與臺港之密切交流不可同日而語，為維持臺港現狀，臺北提前于1994年訂定《港澳關係條例草案》，重新定位港澳地區，視港澳為"有別于大陸的第三地"。目的也是排開兩岸直航問題。
另一方面，北京有意將臺港航權談判導向兩岸直航談判，並且重新分配由華航與英資佔多數的國泰兩家航空公司獨佔的臺港航線的航權利益，于是提前收回臺港民用航空運輸協議的簽訂權。香港政府于1994年8月終止臺港航權談判。臺北認為北京做法是為突顯擁有香港主權，並讓中資航空公司藉此分"杯羹"。于是臺灣釋放長榮與港龍亦可加入分配航線之消息，並且為防臺港"斷航"和維持兩岸交通不致中斷，乃另辟目的地多為大陸的臺澳航線。北京對臺澳開航並無異議，但是要求非官方色彩，即不涉及政府航權談判而是交由民間航空公司協商。1995年2月，臺北"民航局長"蔡清彥反對此項要求，認為若是澳門當局不能尊重經政府核準才能授權由航空公司簽約之程序，那麼臺北寧可不談航約。然而到了最後，臺港續航及臺澳航線的開放，都經由雙方各退一步，得以完成航約協議。
兩岸爭執過程
在所有航約當中，臺港航約與臺澳航約是唯一兩個訂有5年時效的航約。1995年12月1日，由臺北市航空運輸商業同業公會與澳門航空完成簽署"臺澳通航協議"，亦稱為"臺澳機密了解備忘錄"，航約效期5年，跨越澳門回歸的99大限，于2000年11月30日屆滿。臺澳航約的簽署主體依北京要求定在民間層級，但雙方政府官員有代表參與會談。這可說是兩岸消除歧見與相互包容的務實做法。臺澳航線是採取"換航班號、不換班機、一機到底"的模式，從臺灣經澳門直飛大陸。
翌年6月13日，臺"交通部"授權"民航局"，經由臺港四家航空公司完成簽署"臺港交換航權協議"並立即生效，達成"多家指定，跨越九七"原則。所謂"多家指定"，是指兩家以上的航空公司可以同時經營一條航線；"跨越九七"是指香港回歸中國之際。此航約于2001年6月12日屆滿5年期限，依循往例須于期滿前半年進行航權談判。雙方在這次換約談判過程中，一度因97年大限將至所帶來的臺港關係變化問題，造成延宕七次，最後由中英聯合聯絡小組通過審查，才得以完成換約程序。
（一）臺澳簽約順利完成
陳水扁政府于2000年5月上臺後，隨即面臨11月30日到期的臺澳航權換約協議問題。臺灣方面希望雙方談判能定位在民間簽署層級，並有官方代表參與會談的原先模式。9月19日，錢其琛于北京會見臺灣"國家政策研究基金會執行長"江丙坤時指出，兩岸"三通"牽涉"一個中國原則"的問題，技術上可採過去臺港澳航權談判的模式處理，即以航空公司對航空公司的民間形式進行協商，並有兩岸官員代表參與。這形同間接表明了大陸與臺灣于臺澳航權簽署層級上，是存在共識的。而在"三通"議題上，22日臺"陸委會"副主委陳明通則以臺方視香港為第三地，與大陸不能相提並論，做為響應。12月，兩岸依循過去臺澳航權談判的民間層級，完成臺澳換約協議。
（二）《臺港航權交換協議》第一次延約
臺新政府完成臺澳交換航權協議後，遂將2001年6月12日到期的臺港航權談判列為兩岸事務，交由"陸委會"主導，欲以"官方對等"形式展開航約談判，一改過去由民間出面及政府官員以顧問身份與會的模式，而拉高協商層次成為"官方對官方"的主體談判。此適足以突顯出兩岸對口單位的航權協商基調，已隨�騝s政府的上臺，政策變易而生衝突。或許臺"陸委會"的"官方對等形式"相較于大陸的"民間簽署層級"，差距太大，致使北京遲遲無法完成對香港特區政府的授權程序而與臺方進行航權協商。臺"交通部民航局"遂于6月6日宣布，鑒于臺港雙方尚未談妥新航約，為使臺港航線正常營運，已與香港特區政府經濟局達成同意簽署延約協議文件，將現行效期展延6個月至2001年12月31日。然而在這段延約半年的期間，雙方談判仍無實質進展。
（三）《臺港航權交換協議》第二次延約
北京國臺辦發言人張銘清于2001年12月5日之例行記者會中就臺港航約一事表示，臺港航約續約是要談的，他認為應當按照一個國家內部航約原則，交由民間自行協商。
北京授權特區政府談判航空協議，而臺灣"陸委會"則是依循國際航空協議談判原則，主張北京應授權港府經濟局與航空公司跟臺灣授權的航空公司協商。兩岸訴求不同，勢必難以達成簽署層級共識，雙方簽定新約之受阻性亦必然跟�韝仱炕C12月21日延約期限即將到期前，蔡英文于花蓮舉行的"陸委會"年終記者會上，針對臺港協商進程表示，雖然雙方都努力尋求簽定新航約，但是如果無法獲得具體共識，再度延約是雙方共同的看法。于是臺"交通部"再度獲"陸委會"授權協調四家航空業者，將臺港航約二度續約半年到今年6月30日。
北京對于臺港航權模式的堅定立場，除了2000年9月錢其琛的談話首次提及之外，今年1月24日錢其琛在紀念"江八點"七周年發表的講話中，又有兩項關于兩岸"三通"的內容。其一是再度強調"江八點"之第五點內容，建議兩岸應排除政治幹擾，以兩岸人民利益為優先考量。他說要進一步發展兩岸關係，主張不以政治分歧幹擾兩岸經貿交流，認為限制兩岸經濟合作的人為障礙應當盡快拆除。其二是表明"實現兩岸直接三通，勢在必行。……當前可由兩岸民間行業組織就通航問題進行商談，達成協議，盡快通起來"。這已經清楚表明大陸堅持民間層級協商的立場了，臺灣也就沒有繼續堅持"官方"立場的可能性。于是，陳水扁終于在第五屆"立委"改選、任命遊錫义"組閣"後，指示航權談判回歸"交通部"主導，"陸委會"的立場因此動搖，並于今年3月5日透過"民航局"主動邀約國泰與港龍航空公司高層來臺秘密洽談臺港航權事宜，終于打破臺港航權無談判主體共識的僵局，雙方同意按照臺澳談判模式進行換約協商，臺灣由臺北市航空運輸商業同業公會出面，港方由國泰與港龍航空公司出面，即將簽約主體從過去的航空公司對航空公司，改為公會對航空公司。3月7日，臺"陸委會"副主委陳明通于"立法院交通委員會"邀請"交通部"及"陸委會"就臺港航約問題作項目報告並備詢時指出，"只要符合《港澳關係條例》第六條規定，有關港澳事務談判，由政府或政府指定機關進行之范圍內，陸委會將會尋求最大談判空間。""陸委會"的讓步立場至此已經相當明顯了。本來臺港航權談判應可望于3月底前完成新約簽訂，但"陸委會"卻提出除了公會代表簽署之外，仍須由"民航局長"遊芳以公會顧問身份于航約上簽字見證等要求，超過了臺澳航權模式的范圍，遂使得"民航局"的溝通管道于焉中斷。而後"陸委會"表示將會透過自己的管道與北京直接溝通。于是臺港航權協商的時間表也因此繼續後延。
4月4日民進黨"立委"王拓、丘太三、陳其邁三人于香港會合後，搭乘港龍航空班機前往北京會見民航總局臺辦主任卜照洲，就臺港航權簽署主體一事表達臺方立場，希望港方由航空公司"一單簽"，臺方由臺北市航空運輸同業公會與"民航局"以公會顧問身份"雙簽"，遭卜照洲回絕，三人無功而返。24日，北京國臺辦發言人李維一于例行記者會中表示，臺港航約談判應按照既有方式進行續約談判，而不應節外生枝造成談判困擾。25日，臺"陸委會主委"蔡英文于聲明中強調自己對民進黨"立委"訪問北京之事毫不知情，並稱從未授權給任何"立委"同大陸官員商議兩岸通航之事宜。
臺港航約現新曙光
5月10日上午，陳水扁在邀請各媒體主管參加的"用心看臺灣"之旅結束前的記者會上，表示自己是務實而有彈性的人，他針對"三通"問題指出"委任授權給民間也是方式之一，政府不必站在第一線"，認為由誰去談或由誰簽署協議，都是可以有彈性的，航權談判可以這麼做，"三通"也可用同樣思維處理，不過必須堅持不能被矮化、邊緣化和地方化三項原則。他說和平、對等與民主是非常重要的，但實際作為則可彈性而務實地調整。這似乎是要讓官方退位，民間登場。但是就在同一天傍晚，對于陳水扁早上說出的話，"陸委會主委"蔡英文補充說，陳水扁的意思是希望未來能在更大的彈性下，借助民間力量，委托民間參與，即請民間代表搜集資料或傳達訊息，並無授權民間談判之意。盡管"陸委會"與陳水扁的說法有落差，或"授權"與"委托"有不同，但陳水扁的"民間方式"實然已經奏效，兩岸民間代表終于在5月13日于臺北松山機場管制區內展開第一回合談判。
這次談判，臺港代表並未就航約協議內容達成具體共識，會談不到一個小時便宣告結束。
一些有趣的現象
從這次臺港航權談判的意見衝突中可發現若幹有趣現象。首先是陳水扁與"陸委會"在此議題上的不同立場，主要表現在兩個部分：1、陳水扁于今年"內閣"改組後，逐漸對"陸委會"要求的"官方對等談判"遲遲未能進展而失去耐心，並欲將航權談判改由"交通部"主導。陳水扁的立場是，只要能盡快談，就算是民間層級也可以，而"陸委會"則是堅持雙方需以官方立場進行談判。2、5月10日陳水扁針對13日即將于臺北舉行的航權談判表示，兩岸"三通"事宜不排斥由民間介入談判，可用授權民間的方式來談，但當天"陸委會"即補充說明陳水扁並無表示要授權民間之意。
其次，臺"交通部"與"陸委會"所持的立場也是不同的。5月10日，"交通部長"林陵三不願證實臺港航權談判將于13日進行，但重申"交通部"向來秉持民間能談就先談的立場。可見與"陸委會"是明顯有異的。
第三，這次臺港航權懸而未決的談判過程，一再表現出臺灣當局囿于政治意識形態的非務實作為。
第四，雖然5月13日臺港雙方代表終于坐到談判桌前，臺"陸委會"也似乎是放棄了"官方立場"以利航約談判的盡快進行，但過去臺港航約只簽訂附約，這次臺方代表卻首次提出增加簽訂稅收及人員出入等主約內容，令談判未能達成共識。這除了令人感到其"宣示主權"意識濃厚之外，其換湯（民間）不換藥（官方）之心態亦甚明也。
5月13日雙方雖未達成具體共識，我們仍欣喜從彼此僵持到臺灣願意稍作讓步而跨出這一腳。
航約談判已經延宕兩次，至今也歷經十一個多月，在業者大聲疾呼與學者頻頻提出建議嘗試為當局解套，以及北京不可能讓步的情況下，臺北實不至昧政治與經濟現實于此，而任憑航約簽訂繼續毫無進展。如果北京對主約內容仍舊持異議，臺北應從非正式管道尋求彼此可接受之程度，爭取于6月底前期限前簽定新約。
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