張冠華:兩岸經濟合作的回顧與經驗總結
二、經驗總結：政經互動，雙輪驅動
2008年以來兩岸經濟合作取得的一系列重要進展，既是兩岸關係和平發展的成果，又是國際金融危機後全球經濟發生深刻變革、區域經濟合作進程加快和兩岸經濟轉型的迫切需求。2008年以來的兩岸經濟合作成果是政治互信和市場動力雙輪驅動的結果，給兩岸民眾帶來明顯的福祉，促進了兩岸經濟發展，並基本保持了政經良性互動的勢頭。但隨著兩岸經濟合作進程的深化，兩岸政治互動和經濟轉型過程中一些深層次問題逐步浮現，使兩岸經濟合作步入“深水區”。
（一）政治互信是兩岸經濟合作制度化的基礎
2008年以來兩岸經濟合作成果的取得，尤其兩岸經濟合作實現制度化、機制化，是兩岸取得“九二共識”的共同政治基礎、增加政治互信的産物。
2008年前，雖然兩岸貿易投資在市場推動下快速發展，大陸成為臺灣第一大貿易、投資夥伴，但政治阻礙使兩岸一直處於間接、單向的不正常狀態。兩岸貿易、投資的日益密切，對兩岸經濟合作的制度化産生迫切需求，但兩岸政治現狀卻使兩岸交流無法正常化和制度化：首先，兩岸“三通”等諸多經貿議題與政治高度掛鉤而難解。其次，兩岸兩會協商中斷，兩岸公權力部門沒有相應的平臺進行制度化安排，只能以權宜、變通方式進行，如“試點直航”、“小三通”、春節包機等，即便當年有了所謂春節包機直航的“澳門方式”，也只能做權宜性安排，制度化安排如兩岸直航、金融合作等均無法進行。
2008年兩岸關係實現和平發展，成為兩岸經濟合作取得歷史性突破的基礎：一是兩岸兩會在九二共識基礎上恢復協商並實現制度化，使兩岸經貿協商機制得以建立和制度化，兩岸兩會協商政經兼顧，提供了兩岸有關部門對話和協商的平臺，相關協商得到兩岸行政部門的授權，使兩岸經濟合作的高階議題和制度化安排得以實施，如兩岸直航安排、兩岸金融MOU、ECFA等等；二是在兩岸政治互信基礎上，一方面過去兩岸交流與合作中涉及的敏感性問題如兩岸定位、旗、證等問題，均予以適當安排和妥善解決；另一方面，兩岸經濟事務中低層次政治敏感性問題的解決，有利於兩岸累積互信，促進兩岸政治互動。三是兩岸能夠充分照顧和考慮對方的合理關切，尤其大陸對臺灣的合理關切做出諸多適當安排和照顧，使兩岸經濟合作不斷深化。
（二）兩岸經濟合作順應了全球及兩岸經濟變局需求
2008年後兩岸經濟合作進程，與國際金融危機後全球及兩岸經濟的深刻變革幾乎同時發生。兩岸經濟合作進程順應了全球經濟發展趨勢，促進了兩岸經濟關係發展方式的轉變，對兩岸經濟轉型升級發揮日益重要作用。
1.國際金融危機後全球與兩岸經濟的深刻變革，增加兩岸經濟合作的迫切需求。國際金融危機的暴發，使全球經濟出現再平衡的深刻變革，傳統的以臺商大陸投資拉動兩岸貿易、兩岸貿易以加工出口為主、兩岸貿易投資主要集中于製造業的兩岸經濟關係發展方式面臨空前挑戰，迫切需要向加強一般貿易和服務業合作方向轉型升級。而無論是加強大陸內需市場對兩岸貿易的拉動力、加強兩岸服務業合作，都需要在制度化合作機制和平臺下，通過雙方降低關稅、擴大雙方市場準入來完成。
2.順應了全球及亞太區域經濟合作進程趨勢。近年來，全球化及亞太區域合作進程加快，對兩岸經濟關係産生日益深刻影響。特別是中國東盟FTA的全面實施,對兩岸簽署ECFA産生直接促進作用。兩岸經濟合作也對臺灣擴大國際經濟參與産生了積極影響，在兩岸ECFA簽署後，臺灣與新加坡、紐西蘭簽訂經濟合作協議，與美、日經濟關係出現突破，在提升參與APEC層級、務實參與國際民航組織大會、國際氣候變化公約大會等也取得重要進展。
3.推動了兩岸經濟關係發展的轉變與兩岸經濟的轉型升級。兩岸經濟合作的正常化、制度化與機制化進程，使兩岸互補優勢得到更大程度發揮，兩岸經濟關係發展方式正在發生重要轉變。2008年以來，兩岸貿易中加工貿易比重已從63%左右下降至目前的50%左右，一般貿易比重上升至30%以上。臺商對大陸投資的産業結構，製造業佔比由80%以上降至60%以下，服務業比重快速上升至40%以上。對於臺灣而言，通過兩岸經濟合作，有利於臺灣外貿市場由歐美轉向大陸等新興市場的拓展，為服務業的外向發展提供更大的市場腹地。對於大陸而言，兩岸經濟合作有肋于促進大陸轉型升級，尤其兩岸服務業合作對促進大陸服務業發展有積極意義。
（三）步入“深水區”是兩岸經濟合作深化的産物
在兩岸關係實現和平發展，但政治仍然存在重大分歧情況下，兩岸經濟合作能取得今天的成果來之不易。隨著兩岸經濟合作的深化，以及兩岸經濟及島內政局的因素的變化，兩岸經濟合作中一些深層次問題日益浮現，正逐步進入“深水區”階段。
1.傳統的兩岸經濟互補優勢正在發生變化。長期以來兩岸經濟高度互補，自1980年代中期後，臺灣由工業化社會向服務業社會轉型，大陸則步入工業化加速時期，兩岸不僅在經濟發展階段上高度互補，而且土地、勞力、資金等生産要素稟賦也高度互補，互補優勢是推動過去兩岸經濟交流和合作的主要動力。但近些年來，隨著大陸經濟的快速發展與生産要素價格的提高，兩岸傳統要素價格互補優勢減弱；尤其大陸製造業快速發展、産業體系日趨完整態勢下，兩岸在製造業領域由過去高度互補轉向局部競爭性發展。目前從兩岸經濟發展階段上看，臺灣已步入服務業社會，大陸正處於由工業化向服務業社會轉型的啟動階段，兩岸經濟階段步入新的互補時期。但受限于兩岸經濟合作水準，兩岸服務業的互補優勢尚未有效發揮。在傳統互補優勢減弱，新的互補優勢未有效發揮前，兩岸局部領域日趨升高的競爭性，對兩岸經濟合作帶來的政經消極影響不容低估。
2.推動兩岸經濟發展的動力處於換檔期。由於全球經濟再平衡及兩岸經濟的轉型，使傳統兩岸經濟關係發展的市場動力面臨重大轉換。傳統的以臺商製造業向大陸梯次轉移、在大陸從事加工出口並拉動兩岸貿易的傳統發展方式，面臨歐美市場拉動力減弱，大陸內需市場因臺商轉型升級困難尚未成為拉動兩岸貿易的新的主動力。部分臺商出現向東南亞轉移及返臺投資傾向，使近年來兩岸投資和貿易增幅趨緩，臺灣對東南亞貿易比重增長，兩岸貿易相互依存度上升減緩。同時，當前兩岸經濟轉型也在醞釀著推動兩岸經濟關係發展的新動力，即：從兩岸經濟發展階段上看，兩岸服務業合作應該繼製造業後成為推動兩岸經濟關係發展的新動力，但兩岸服務業與製造業合作有所不同，需要更高層次的制度化、機制化安排，當前兩岸經濟合作水準已開始制約兩岸經濟發展動力的轉換。
3.經濟合作深化對兩岸政經互動提出新要求。兩岸經濟合作的深度，一定程度上取決於兩岸政治互信的高度。當前，兩岸仍存在重大政治分歧，隨著兩岸經濟合作的深化，政治互信不足的制約日益顯現。一是部分經濟領域的敏感性問題逐步浮現，減緩了兩岸經濟合作進程。二是兩岸互信不足制約深層經濟合作，如兩岸産業合作的合理佈局難以展開，大陸資金、商品、機構入島仍未實現正常化等等。三是島內部分群體擔心會衝擊相關産業與就業，甚至擔心兩岸經濟合作將改變兩岸關係現狀，從而疑慮和焦慮感上升，這種疑慮結合島內政治操作，形成去年3月的“反服貿運動”，“反服貿運動”中大量出現的所謂“懶人包”和誤導又增加了島內民眾的疑慮，從而對兩岸經濟合作形成強力干擾。
4.兩岸經濟合作使兩岸利益分配多元化和複雜化。隨著兩岸經濟關係的正常化和交流領域的擴大，兩岸經濟交流涉及的群體日益廣泛；同時兩岸經濟關係的轉型升級，也會産生利益再分配效果；兩岸經濟水準的接近和局部競爭性的出現，也使兩岸利益關係趨於複雜。但總體看，經濟合作對兩岸多數民眾特別是島內民眾的利益遠大於衝擊。近些時間以來，兩岸經濟合作成果在臺灣島內被指責為“財團獲益”、民眾無感，正是一種政治力與利益分配複雜化糾葛的産物。事實上，兩岸貿易投資本來以企業為主體，多數民眾並非直接參與，只能間接受益；而且兩岸經貿往來在臺灣本來也是以中小企業為主，正是中小企業掀起第一次轉移大陸的投資潮，財團和大企業進入大陸市場反而較晚，臺灣金融機構開拓大陸市場也就是近幾年的事情，所謂兩岸經濟合作成果“財團化”與事實嚴重不符。當然，也要看到兩岸經濟交流合作成果直接受益面不夠寬的一面，擴大兩岸經濟合作成果的直接受益群體，一方面需要雙方公權力部門推進有利於社會公平的再分配，另一方面更要通過兩岸經濟合作的深化來實現。
