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李金早:為何及如何實行景區流量調控

2017年08月02日 10:20:35  來源:國家旅遊局
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  隨著全面建設小康社會的持續推進和城鄉居民收入的穩步增長,旅遊已經成為人民群眾日常生活的重要組成部分。我國已進入大眾旅遊時代。持續擴大的遊客規模,在繁榮旅遊業並帶動經濟發展的同時,也給景區帶來巨大的接待壓力,尤其是在節假日,許多景區形成井噴式旅遊熱潮。“十三五”期間,人民群眾的旅遊消費需求還將持續增長。為解決景區超承載量接待遊客帶來危及遊客安全、破壞生態環境等問題,我們必須按照習總書記關於旅遊發展的系列重要指示精神,提高科學管理水準,實行景區流量調控。

  為何要實行景區流量調控

  2016年國慶假日期間全國各地接待遊客5.93億人次。據測算,國慶7天長假,以全年2%的時間承接了全年14%的遊客,收穫了旅遊業全年約13%的收入。火熱的市場也暴露了旅遊供需矛盾,遊客大規模集中到訪,成為景區難以承受之重。進出景區交通擁堵,大量人員滯留等問題時有發生。“爆棚”“擁堵”“人山人海”成為假日旅遊的關鍵詞,景區超承載量接待遊客,既影響遊客的體驗、安全,也影響生態環境及旅遊業可持續發展。

  針對這種情況,我們一要加大旅遊供給側結構性改革力度,增加旅遊産品有效供給,這是非常重要且非常緊迫的任務。二要加強景區流量調控,提高景區科學管理水準。

  一、景區流量調控,是依法治旅、促進旅遊業健康發展的具體舉措

  2013年4月25日由全國人民代表大會常務委員會通過、同年10月1日施行的《中華人民共和國旅遊法》第四十五條規定:“景區接待旅遊者不得超過景區主管部門核定的最大承載量。景區應當公佈景區主管部門核定的最大承載量,制定和實施旅遊者流量控制方案,並可以採取門票預約等方式,對景區接待旅遊者的數量進行控制”。不突破最大承載量是旅遊法對景區接待遊客量的剛性約束,而不是一個鬆垮的軟指標,超過最大承載量接待遊客屬違法行為,按旅遊法的規定應當予以嚴肅處理。因此,旅遊業發展要遵循社會效益、經濟效益和生態效益相統一的原則,實行景區流量調控是落實旅遊法的具體舉措,就是要保障旅遊者的合法權益,保護和合理利用旅遊資源,促進旅遊業持續健康發展。

  二、景區流量調控,是深化全域旅遊、提升遊客旅遊體驗的重要措施

  當前,我們正在大力推進從景點旅遊模式向全域旅遊發展模式轉變。實行景區流量調控,有助於促使廣大遊客進行更加從容、更加全面、更加長遠的出遊計劃和選擇,有效地將遊客分流到更廣闊的全域旅遊中去。這也有利於全域資源的整合和全要素的綜合調動;有利於産業的融合發展和旅遊産品的豐富創新;有利於旅遊業態的拓展和全域旅遊的深化推進。

  1980年,世界旅遊組織大會通過的《馬尼拉世界旅遊宣言》指出:旅遊是人類實現自我精神解放的重要途徑。旅遊的本質就是要讓人們通過觀光、休閒、度假等開闊視野、增長見識、陶冶情操,實現精神愉悅。然而,一個人滿為患的景區,是無法讓遊客心情愉快的,甚至還可能給旅遊者帶來巨大的痛苦。2013年10月,四川某景區發生大規模遊客滯留事件,部分遊客因不滿長時間滯留,翻越棧道、圍堵景區接送車輛,導致景區通道陷入癱瘓至少5個小時,大批遊客被迫步行十幾公里下山,原本美好的旅遊經歷,也變成遊客心中憤怒的情緒體驗。高速擁堵、景區爆棚、遊客滯留、垃圾遍地,這是許多地方假日旅遊的現狀,也是我們亟須解決的問題。要想保證旅遊品質,提升旅遊體驗,就要紮實開展景區流量調控,通過對遊客容量的調控和管理來強化旅遊資源和環境的吸引力,提高遊憩體驗品質。一是調控有助於保證遊覽時間,避免遊客將大量時間浪費在排隊、等候過程,增強遊覽時間的有效性;二是調控有助於保證遊覽空間,避免遊客“深陷人群”,“只見人頭不見景”的尷尬境地;三是調控有助於遊客保持心情愉悅,精神放鬆,獲取知識,享受旅遊樂趣,避免因擁擠、滯留而産生的焦慮、急躁、憤怒等不良情緒。

  三、景區流量調控,是杜絕或減少旅遊事故、保障遊客安全的有效手段

  安全是旅遊發展的第一生命線。最大承載量既是一道“品質紅線”,也是一道“安全紅線”。近年來,隨著旅遊市場的迅速發展,由龐大的旅遊客流帶來的旅遊安全問題也日漸突出。一是遊客擁擠踩踏容易導致群體傷亡事件,據不完全統計,從2001年到2014年,全球由媒體公開報道的擁擠踩踏事件就有188起,其中,導致較大傷亡的有150起,平均每年發生10.71起。二是旅遊設施設備超負荷運作帶來巨大安全風險,有個別地區長期超承載量接待遊客,旅遊設施設備存在著運作時間長、設備負荷大、運作環境惡劣等現象,而且得不到定期檢查、更新與維護,風險隱患較多。三是景區工作人員長期疲勞緊張工作存在安全隱患,近年來,由於工作人員違規操作遊樂設施,導致遊客傷亡的事故在國內外也時有發生。我們要吸取教訓,在旅遊供給和需求都快速增加的情況下,要避免出現重數量而輕安全、重建設而輕管理的問題,通過流量調控來實現遊客在景區內的寬鬆、有序遊覽,是杜絕或減少旅遊事故、保障遊客安全的必需之舉。

  四、景區流量調控,是保護資源環境、實現可持續發展的客觀要求

  習總書記指出,“綠水青山就是金山銀山。”環境友好型是旅遊業的重要特徵,旅遊業作為綠色産業,特別需要優良的自然資源,形成人與環境的和諧統一。過度的旅遊開發和經營必然給環境、資源帶來消極影響,有的甚至造成毀滅性的惡果。如果不對景區最大承載量進行規範,旅遊資源將有可能因為旅遊者超出其承載限度而遭到破壞。例如,據敦煌研究院與美國蓋蒂保護研究所通過長期的實驗監測研究表明,由於大量遊客在某一時段內集中參觀,莫高窟洞窟內溫度、濕度迅速躥升,二氧化碳含量急劇增加,對脆弱的石窟文物壁畫構成嚴重威脅。另外二氧化碳很高的情況下,遊客進去以後感覺到洞窟氣味很不正常,大客流的參觀打破了洞窟內小環境的平衡。杭州某溶洞景區高峰期的日客流量高達15000人,短時間內産生大量的二氧化碳, 洞內空氣的構成短時間內發生了顛覆性的變化, 使得洞內石鐘乳的色澤變黑。景區長期處於飽和或超載狀態時,還會對自然景觀造成踐踏破壞, 影響野生動植物的正常繁衍生息,産生的大量生活垃圾造成污染,破壞生態環境,加速文物古跡的損蝕,造成資源毀滅等。我們要告別GDP崇拜,切實轉變經濟效益至上的理念,避免在利益驅使下,超過景區最大承載量接待遊客,對旅遊資源造成不可修復的損害。

  五、景區流量調控,是增強我國旅遊國際競爭力的內生需要

  景區流量調控是景區精細化改革的體現,有助於建設高水準旅遊目的地,提高我國旅遊國際競爭力。

  第一,景區流量調控是旅遊業迅速進入大眾化時代的客觀需要。“十三五”期間,預計我國城鄉居民出遊人數年均增長在10%左右,人民群眾的旅遊消費需求仍將持續增長。但優質旅遊資源是有限的,景區開發建設需要逐步進行。為保護資源環境,保證旅遊業的可持續發展,推動景區流量調控勢所必然。

  第二,景區流量調控是旅遊強國景區管理的慣常做法。德國巴伐利亞著名的新天鵝城堡和舊天鵝城堡景區,在流量調控方面均採取了一系列措施,包括網路預約訂票、現場提前取票、嚴格按預定時間點入場、每5分鐘按批次、定人員順序遊覽、語音解説調控行程進度。巴黎的盧浮宮、義大利的比薩斜塔等景區也都嚴格執行門票預訂、團隊預約、分批進入與總量控制的遊客調控制度。

  第三,景區流量調控是旅遊業從粗放型經營向集約型經營轉變的體現。有些景區過高地估計價格機制的作用,認為通過淡旺季門票價格調整,就能夠實現流量調控的目的。不可否認,通過價格調整可以發揮一定的流量調控作用,但如果只是簡單地按淡旺季進行調整價格,效果並不十分明顯。科學的流量調控不僅能夠保證景區高效、有序地開展經營活動,還能夠很好地反映出景區的經營管理理念和品質,是建設世界級旅遊目的地的基本要求,也是旅遊業集約型經營的體現。

  如何實行景區流量調控

  科學推動景區流量調控,首先要擺脫門票經濟桎梏,轉變旅遊收入就是門票收入的落後觀念,正確認識遊客容量與景區發展的關係,看到景區承載力的有限性,增強可持續發展意識。要對景區最大承載量進行科學設置、細分管理,並充分運用科技手段進行有效管理。當然,核心要按照五大發展理念要求,大力推進全域旅遊,推動從景點旅遊模式向全域旅遊發展模式轉變,增加有效旅遊供給,實現科學供需平衡。

  一、執行《景區最大承載量核定導則》標準,科學核定景區最大承載量

  2015年4月,國家旅遊局發佈《景區最大承載量核定導則》,強調“景區應結合國家、地方和行業已頒布的相關法規、政策、標準,採用定量與定性、理論與經驗相結合的方法核定最大承載量。”同年7月,國家旅遊局向社會公佈全國所有5A級旅遊景區的日最大承載量和暫態最大承載量。隨後,各省市區紛紛響應,陸續公佈了部分4A級旅遊景區的最大承載量,得到了社會的廣泛熱議和好評,並在流量調控方面發揮了一定作用。當前,國家旅遊局正在旅遊全行業部署開展“景區流量控制治理行動”。核定景區最大承載量是流量調控的基礎和前提,為做好這項工作,景區管理者要遵守《導則》標準,並注意以下幾點:(一)全面摸底,科學核定。全面採集資料,不僅要考慮景區內的空間容量、熱門景點分佈、遊客停留時長、停車場車位數、廁所廁位數量、垃圾最大處理量以及景區對聲音、溫度、空氣變化的承受能力等,還要充分考慮到景區周邊的交通、餐飲、住宿、購物等行業的接待能力,甚至要考慮到不同天氣情況導致的最大承載量變化,這樣才能得到較為準確的數據,才能起到真正的指導作用。(二)分類設置,做好細分。分清景區類型,山嶽型景區、遊樂型景區、文博院館等不同類型的景區其最大承載量的表現形式存在著差異。綜合型景區要對各類型景點的最大承載量進行細分。如神農架景區對所包含的五個景區的容量分別進行科學測算,世界遺産所在的神農頂景區,單日遊客量不超過3萬人次,這是根據每天的每個時段、每個批次、每個遊客的逗留時間、替換頻率,以及景區生態承載能力來測算的;神農架大九湖景區則每天限流7500人次,主要是依據景區面積和步道長度、遊客間距、加上逗留時間等因素測算而得。(三)動態管理,有效運作。景區最大承載量要進行動態調整,如果景區的面積、經營方式等發生變化,景區應重新申請調整最大承載量核定;如果經過運營實踐,景區最大承載量與實際不符,應該申請重新核定。

  二、積極利用現代科技手段,實現遊客合理時空分流

  隨著移動互聯技術的不斷發展,大數據、雲計算平臺的開發使用,現代科技手段能夠較好地解決旅遊資訊的簡便採集、無線傳輸和及時發佈問題。利用現代科技手段,進行景區流量的精細化調控,實現遊客合理時空分流,已經成為一種切實可行的遊客調控的辦法,也必將成為行業趨勢。在此背景下,景區流量需要加強若干重點:一是建立精細化的門票預約系統和價格分時調整機制,實行分段旅遊。景區流量調控的常用做法就是在時間上實現分段旅遊,這樣能夠在保證暫態流量不超過承載量的同時,盡可能地提高接待規模。二是建立遊客流向調控系統,在空間上實現有效分流。利用景區流量監測數據,及時調控疏導擁堵遊客,緩解由於景區內部冷熱景點分佈不均導致的局部超載問題。三是建立政府、行業各部門間的景區遊客流量控制聯動系統,從機制上實現聯控聯動。地方政府統籌、景區內外聯合、部門聯控聯動,是全域旅遊理念下景區流量調控的客觀要求。

  三、積極推進全域旅遊,提升有效供給,緩解旅遊供需矛盾

  根本解決景區流量的調控問題,關鍵還是要從旅遊供給側結構性改革發力,推進旅遊業從景點旅遊模式向全域旅遊模式轉變,從粗放低效旅遊向精細高效旅遊轉變,從封閉的旅遊自迴圈向開放的“旅遊+”融合發展方式轉變,加大旅遊與農業、工業、商貿、金融、文化、體育、醫藥等産業的融合力度,形成新産能、新業態、新産品,以增加有效供給,引導旅遊需求,實現旅遊供求的積極平衡。

  四、及時發佈旅遊資訊,倡導錯峰旅遊

  重視發揮報紙、廣播、電視等傳統媒體以及網際網路、微博、微信等新媒體的作用。一是節假日前的預測預警。發佈提示、提醒資訊,引導遊客合理安排路線,安全、文明出行。二是實時數據資訊預警。實時對外發佈資訊,對即將超過承載量的景區在全域範圍內預警,將調控工作從景區內拓展到景區外,實現聯控聯動。三是宣傳引導遊客錯峰旅遊。積極培養預約習慣,引導旅遊消費方向,倡導遊客錯峰旅遊。

  五、景區規劃要充分重視遊客容量管理設計

  景區特別是新建、改擴建景區在規劃中要將遊道、廁所、停車場等基礎設施及遊覽冷熱點的分佈、遊憩方式的選擇、線路的設計與遊客流向、旅遊體驗和對環境的影響密切相連。細節設計要人性化、便利化,充分考慮遊客消費習慣和容量管理需求。

  習近平總書記強調,“人民對美好生活的嚮往,就是我們的奮鬥目標。”旅遊業作為五大幸福産業之首,是關乎廣大人民群眾生活品質和幸福指數的民生産業、惠民産業。旅遊帶給人民群眾的不應是焦躁、吐槽、憤怒,而應是放鬆、享受、愉悅;帶給生態環境的不應是粗暴、破壞、毀滅,而應是友好、綠色、保護。我們相信,在黨中央、國務院的正確領導下,深化旅遊供給側結構性改革,科學實行景區流量調控,必將有利於更好地滿足人民群眾的旅遊需求,提升人民群眾的幸福指數,促進旅遊業可持續發展。

[責任編輯:黃曉迪]

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