“以地養路”新政出臺 6000億鐵路投資靠“混改”

　　短短兩個月，鐵路投融資改革就出臺了兩份“大方向性”文件。從7月9日的《鐵路發展基金管理辦法》到8月11日《關於支援鐵路建設實施土地綜合開發的意見》，多角度政策就是要力保下半年鐵路投資順利到位。

　　8月11日，國務院發佈《關於支援鐵路建設實施土地綜合開發的意見》(以下簡稱“《意見》”)，支援鐵路建設與新型城鎮化相結合，盤活存量鐵路用地與綜合開發新老站場用地相結合。一個月前，國家發改委會同財政部、交通運輸部發佈《鐵路發展基金管理辦法》(以下簡稱“《辦法》”)，為民間資本“入鐵”制定規則。

　　這些鐵路投融資體制改革的主要內容是對一年前國務院33號文件的回應。去年8月，國務院發佈《關於改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》，旨在多方式、多渠道籌集鐵路建設資金。

　　中國鐵路總公司(以下簡稱“中鐵總”)要完成2014年8000億元的鐵路投資計劃，首先要解決的就是融資問題。就因為受制于資金缺口，中鐵總2013年未能完成全年投資額度。一系列政策讓鐵路建設動力不足的局面有了變化，鐵路建設融資渠道的突破將為接下來的投資開啟閘門。

　　還差6000億

　　建鐵路需要大量資金，這讓中鐵總最頭痛。中鐵總的2014年一季度財報顯示，還本付息資金高達654.38億元，而同期內中鐵總用於基建投資的資金為1487.28億元，還本付息資金佔中鐵總基建資金的一半左右。此外，中鐵總2014年一季度繼續虧損59億元，資産負債率高達64%。

　　不過業內對鐵總的高負債並不擔心。“大部分債務都是鐵道部時期留下的，轉成公司後會實現盈利。”國開行一位內部人士説。事實上，今年一季度的負債率已經低於去年。“鐵路投資是中長期投資，現在還處於發展階段，更多的是資金投入，大的站線建成後，未來除了維護和運營費用外都是收益，所以現在是在最艱難的時候。”一位接近國家發改委人士告訴經濟觀察報。

　　今年4月，中鐵總上調年度鐵路投資規模至8000億元，然而根據中鐵總提供數據，今年1至6月完成鐵路投資額1996億元，下半年需要完成的投資額度佔到全年總額的四分之三，下半年的投資壓力不言而喻。

　　為了推動鐵路投融資改革，幫助鐵路建設資金開足馬力，8月11日國務院發佈的《意見》中提到，“在支援盤活現有鐵路用地上強調站場及周邊地區改建規劃，支援鐵路運輸企業利用自有土地、平等協商收購相鄰土地，依法取得的劃撥用地因轉讓或改變用途不再符合《劃撥用地目錄》的，可依法協議方式辦理用地手續”。“曾經的劃撥用地現在允許做商業開發，這是政策上的突破，也給鐵路投資者一個間接的補貼。”上述接近發改委人士説。

　　中國交通運輸協會常務副會長王德榮對經濟觀察報表示，“當年一些機務段撤銷，修新鐵路後以前的車站業務就停了，原來的郊區已經成了市區，過去大片的閒置土地現在地價都大幅升值。”

　　國務院發佈支援鐵路土地綜合開發的《意見》後，已經上市的廣深鐵路被各大證券公司看好，“廣深鐵路當前擁有 1085　萬平方米土地的使用權，且土地成本很低。其深圳站、深圳北站和廣州東站位於深圳和廣州的市中心地區，具有較高的商業開發價值。”瑞銀國際近日的一份報告看好受《意見》利好的相關鐵路。

　　最缺的是土地指標

　　“以地養路”的模式在地方早有實踐。

　　廣東省的實踐經驗成為各省的“必修課”，廣東省政府于2012年出臺《關於完善珠三角城際軌道交通沿線土地綜合開發機制的意見》，該意見提出將軌道沿線周邊的土地綜合開發的凈收益按補虧責任由各有關方共用，並應首先用於彌補城際軌道交通項目建設及運營的資金缺口。

　　曾參加過廣東省交通規劃的中國工程院院士王夢恕還記得十年前廣東的“闊綽”出手，當時主要由省財政負擔省內鐵路建設資金。而如今，通過土地開發為鐵路建設融資已經成了更好的辦法。“廣東鐵路周邊土地的開發足以覆蓋建設成本了。”王夢恕説。

　　然而，大多數省份的土地價值遠比不上廣東，地方財政實力也不足以支撐鐵路建設。

　　為調動地方政府對鐵路建設的積極性，《意見》中對增量土地給出意見，“相關新增建設用地指標，經省級人民政府嚴格審核後，暫由國土資源部予以計劃單列。”

　　“新增土地計劃單列”的消息給地方政府打了一劑強心針。“省級政府審核、國土部計劃單列，給了地方政府一定的動力，如果只調動鐵路部門的積極性而地方政府沒有積極性，那這個事動不起來。”前述接近發改委人士告訴經濟觀察報，“地方政府最缺的是只調動鐵路部門的積極性而地方政府沒有積極性，那這個事動不起來。”前述接近發改委人士告訴經濟觀察報，“地方政府最缺的是土地指標，把這個新增建設用地指標單列，意味著可以多賣土地，以此來調動地方政府的積極性”。

　　站在門口的民資

　　目前，各省正在積極推進鐵路建設，佈置新的規劃和建設任務。浙江近日動員並部署了浙江鐵路建設“八八計劃”，4年內將開工16個鐵路項目，投資1350億元；湖南省發改委則發佈消息稱，2014年湖南計劃新開工5個鐵路項目，總投資近千億元；貴州提出力爭全年完成鐵路投資330億元，比年初目標增加20億元。

　　此外，山東的首個以地方投資為主的濟青高鐵項目計劃投資達到522億元。公開資料顯示，濟青高鐵由山東省政府和中國鐵路總公司合資建設，中鐵總佔20%的股份，剩餘80%由山東高速集團代表山東省政府出面籌資，山東高速將控股濟青高鐵。而在80%的地方自籌資金中，山東省管企業和省國土廳所屬土地儲備中心以土地開發收益金為依託出資30%；高鐵沿線各地政府以土地和拆遷費用入股出資30%；國內各類企業、包括民間資本和社會資本、金融機構等出資20%；餘下的20%希望能引入外資參與投資。

　　合資建設的投入比例依各省情況有所不同，但建設資金的組成部分基本類似。“鐵路建設基金和國家投資的部分，以中鐵總作為出資代表，然後地方政府也出一部分，主要以土地和徵地拆遷投資進來，有了這個資本金之後再跟銀行貸款。”上述接近發改委人士説。

　　6月25日，國家發展改革委、財政部、交通運輸部聯合發佈了《鐵路發展基金管理辦法》，為民間資本“入鐵”制定規則。

　　“引入民營資本更多是為了解決政府投入過大，負擔過重的問題，政府投一部分，剩下的那部分吸引社會資本，讓社會資本獲得一部分的盈利，減少政府投資並且提高了整體效益。”上述發改委人士説。

　　修鐵路，在促進當地經濟繁榮的同時，還能給地方政府帶來不小的GDP增長。“不能完全把交通基礎設施建設看成商業化投資，它能帶來的不僅僅是本地的經濟效益還有社會效應，對國土開發、産業聯動都具有意義，而不是過多考慮這個交通本身産生的經濟效益。”上述接近發改委人士表示，“這也是國家支援中西部鐵路發展的一個原因。”“修建鐵路能夠提振全省的GDP，地方政府都很積極。”王夢恕説。

　　國務院去年下發《關於改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》後，今年不到兩個月裏連續出臺《辦法》和《意見》，這與政府簡政放權，取消和下放的行政審批事項，以及落實鼓勵社會投資基礎設施項目建設不無關係。

　　“地方投資為主的城際鐵路在未來如何定價，最後如何清算，以及鐵路投資債券發行的具體辦法，國家層面會有統一的政策作為規範指導，但還需要地方的細化和落實。”王德榮説。

　　業內對鐵路改革的期待遠不止如此。王德榮正在草擬運價改革的建議草案，希望鐵路運輸的公益性和商業性在票價上有所反應。(余寒 趙雪辰)