“土地財政”成地方頑疾 稅改能否藥到病除

　　作為經濟體制改革的突破口，財稅領域的改革備受關注。十八屆三中全會全面勾畫了財稅改革的總體藍圖：完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性等。隨著“營改增”等稅制改革的推進，地方稅體系將得到進一步完善，廣遭詬病的“土地財政”等亦有望被更科學的稅源所取代。而今年的“兩會”，就將成為這一系列改革的破題關鍵。

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　　專訪全國政協委員、財政部財科所所長賈康：

　　三步解地方財政困境：擴稅源 嚴轉移 控支出

　　每經記者 金微 發自北京

　　在 “營改增”持續推進的背景下，地方稅源進一步縮窄。十八屆三中全會提出，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比例。目前來看，未來資源稅、房産稅和環境稅均可作為地方稅源重要支柱，替代營業稅作為地方主體稅種。

　　全國政協委員、財政部財科所所長賈康在接受《每日經濟新聞》記者(以下簡稱NBD)採訪時談了他對地方財政以及地方債等問題的看法。

　　地方債局部有明顯壓力

　　NBD：今年二三線樓市疲軟，土地市場受影響，自然會影響到地方財源中的土地收入，地方債是否會受到影響？有沒有風險？

　　賈康：客觀來説，前些年，地方債在改進民生、地方經濟建設上起到了支撐作用。目前中國地方債的總量是在安全範圍之內，但是，地方債務局部有明顯壓力，在某些項目上也有特定的風險因素，特別是不透明，這種不透明操作給項目帶來了隱性風險，這種風險不能有效防患于未然，社會代價非常高。雖然總量安全，但是地方債增長比較高，從高速增長來源看，土地指數較大，這個市場如果出現比較大的鬆動，比如突然回落的話，要加強關注。

　　NBD：未來在中央層面如何更好地管理地方債問題？

　　賈康：從財政體系來説，應該是從完善立法源頭開始，那麼就是要合理財權形成現代的預算，而這個預算的運作和合理運用資産産權這樣一套秩序聯繫在一起，核心就是要把地方債務陽光化，讓市場包括資本市場更有效地按照現代經濟來對接。

　　深化省級以下分稅制改革

　　NBD：地方債的出現也源於地方財政問題，這又牽扯到分稅制的改革問題，如何厘清這個源頭？

　　賈康：中央與地方財力與事權不匹配的財政體制因素，導致地方政府長期面對資金缺口，這是“土地財政”等問題的制度根源。1994年分稅制改革搭建了中央與地方財政分配關係的基本制度框架，這個框架增強了中央政府財政收入的比重，有效緩解了中央財政困境，但隨著時間推移，省級以下分稅制遲遲不能到位，對地方財政運轉的不良影響日益明顯。至今仍未明確劃分各級政府的事權和財權，地方政府缺乏主體稅種，但要承擔大量的公共事務支出，使得地方財政捉襟見肘，地方債不斷升高，增加了未來引發財政系統風險的隱憂。

　　NBD：有很多人對分稅制改革提出異議，認為正是因為分稅改革使得事權不斷下移，地方承擔過多的事權而沒有相應的財權匹配，導致地方政府出現財政危機，你如何看？

　　賈康：我不這麼認為，分稅制改革的歷史功績具有里程碑意義。有人提出今後可以依靠增值稅式共用，而且實行一地一率。我認為這是一個非常危險的思路。回到一地一率，那就是回到分成制、包乾制，顛覆了1994年配套改革的基本制度成果，回到一個“會哭的孩子有奶吃”，天天“跑部錢進”、苦樂不均的狀態。現在欠發達地區和基層，更傾向於包乾制，越困難的地方越是實行包乾制。近年備受抨擊的地方政府職能扭曲、行為短期化、“土地財政”化、隱性負債大行其道風險不易有效防範等問題，究其根本原因，恰恰就是弊病叢生的分成制、包乾制的實際制度狀態派生的。所以説，深化省級以下分稅制改革迫在眉睫，化解地方債癥結，勢必回到財稅配套改革如何深化的命題上。

　　三方面緩解地方財政困難

　　NBD：具體而言，該如何緩解地方財政困難？

　　賈康：緩解地方財政困難，首先是積極構建和完善合理的地方稅體系，形成地方政府穩定財源。一是推進資源稅改革進程；二是推進不動産稅制改革；三是適時啟動環境稅改革措施，由於環境治理屬於地方政府管理範疇，因此這部分稅收所得也主要歸屬地方。

　　另外，需要規範財政轉移支付制度。一是繼續擴大一般性轉移支付資金規模，清理整合專項轉移支付項目，盡可能減少項目支出的交叉、重復，嚴格控制新設項目；二是完善現行的轉移支付，儘量採用客觀的量化公式和能夠反映各地客觀實際的統計指標，進一步制度化、規範化；三是加快研究建立生態補償的橫向轉移支付制度，即在經濟和生態關係密切的同級政府間建立區際生態轉移支付基金，通過轄區政府之間的相互協作，實現生態成本在區域間的有效交換與分擔。

　　同時，實行更加突出績效的財政支出管理，政府部門花錢要樹立節約意識，更強調結果導向，樹立績效觀念。一段時間以來，從中央到地方貫徹落實中央“八項規定”要求，厲行勤儉節約，反對鋪張浪費，取得了一定成效。但在國家“錢袋子”收緊的情況下，無論中央還是地方，務必要結合全面改革，將“八項規定”要求長期貫徹落實下去。一方面要優化財政支出結構，守住民生底線，確保支援經濟轉型的各項支出；另一方面，要加快完善財政績效管理制度，充分發揮人大、政協、審計和社會公眾對預算的監督作用，切實提高政府花錢效益，確保把有限的錢用在刀刃上。

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　　專訪中國政法大學財稅法研究中心主任施正文：

　　多地調低財政增長目標 難影響財稅改革大局

　　每經記者 金微 發自北京

　　如何建立現代財政制度，如何進行十八屆三中全會《決定》提到的預算管理制度、稅收改革、事權與支出責任等改革議題？中國政法大學財稅法研究中心主任施正文在接受《每日經濟新聞》記者 (以下簡稱NBD)採訪時表示，今年財政改革破題，是實質性的深化改革的需求。

　　預算改革及修法是核心

　　NBD：十八屆三中全會佈置了系列的財稅改革方案，今年“兩會”上財稅改革也是重點，有哪些財稅改革方案會破題？

　　施正文：首先像“營改增”正在擴圍，無論是行業還是範圍，現在都在逐步擴大。第二，《預演算法》正在修訂中，這是制定財稅改革的整體方案，也是細化三中全會決定的重要內容。另外，一般性轉移支付也正在制定完善中。今年“兩會”，按照國務院的具體原則和部署，財稅改革分階段目標會比三中全會更細化。像財政部正在制定財稅改革的整體方案，而且有實質性進展，像滾動預算、跨年度預算、綜合財務報告等在“兩會”上都會有所體現，這些財政改革都會逐漸推進。

　　NBD：目前國際國內經濟形勢複雜，多地調低財政收入增長目標，這是否會影響到財政體制改革的推進？

　　施正文：今年經濟形勢到底與去年有多大不同還不明朗，經濟增速可能會略有調低，但無論是經濟發展還是環境治理，都需要通過增量調整，逐步解決發展中的問題，而不是整體經濟降下來。在這種情況下，經濟增速不會下調很多，各個地方的財政收入增長會下調些，但下調有限，目前各地降低財政增長目標也是象徵意義。從經濟發展速度和調整來看，財政實質變化有限。

　　今年財稅改革的破題，需要考慮現實因素，是實質性的深化改革，經濟形勢不是根本原因，而是誘因。今年要落實三中全會決定中關於財稅改革的很多目標和任務，因此需要實質性的舉措，這是直接原因。

　　NBD：具體而言，財稅改革涉及預算的改革，不知這方面會有什麼進展？

　　施正文：稅制改革主要包括稅收支出及預算。而今年預算制度的改革是核心問題。預算牽扯到財稅的整體改革，三中全會決定裏提到很多預算的要求，這又與《預演算法》的修訂契合。今年應該要切實地推進《預演算法》的修訂。預算改革和《預演算法》的修訂是整個預算領域最重要的事情，今年是否完成修訂不好説，但肯定會審議，年內是否通過不好説，也可能明年通過。

　　預算的改革要做到預算公開和預算透明，是預算修改中最為實質的內容。預算改革還涉及到預算審查、財政整體管理水準以及人大審議的監督方式轉變等。另外，像地方多大程度上允許發債，實行什麼原則，後期的監督如何，建立完整的債務管理體系，這些也是今年破題的重要方面。

　　地方稅體系待完善

　　NBD：稅收應如何改革？

　　施正文：我們最重要的問題不是稅負過高，而是稅負結構不合理。

　　稅收要在財政支出方面加大對民生的投入，讓收上來的稅真正利於民生，這才是合理的稅收制度。目前，我們結構調整主要問題是：第一，間接稅過高，直接稅過低。稅制改革，最主要的是提高直接稅的比重，尤其是房産稅和財産稅的比重，真正減輕企業負擔，消除稅收的逆向調節，促進收入分配的公平，這是大的方向。

　　第二，從稅收體系來説，目前中央稅和共用稅過多，地方稅的建設嚴重滯後，這是地方財政比較困難的根本性問題。未來地方稅的主體稅種主要是房産稅和消費稅。因此，一方面要加快房産稅的立法改革，另一方面要加快消費稅的改革。而且消費稅的改革能夠加快轉變經濟發展方式。具體而言，消費稅可由中央稅改成地方稅，另外，讓消費稅中的稅目大部分由生産環節徵收轉到零售環節徵收，這對轉變企業生産方式和政府定位有很大作用。另外，要加快資源稅和環境稅的改革。

　　NBD：目前我們正在進行“營改增”擴大試點，這對於稅制改革有什麼影響？

　　施正文：“營改增”本身是促進經濟發展和産業轉型的重要方向，另外，有些稅收改革需要“營改增”來鋪路，間接稅要降，像增值稅的改革不僅是要合併稅率，還要降低稅負的規模，為稅制改革釋放空間。

　　增值稅的改革，要把營業稅並進來，同時適度降低稅賦的比重。因為“營改增”後，增值稅的規模太大，會使得稅收對分配收入起到逆向調節的作用。我們只有加大所得稅、財産稅的改革，才能扭轉逆向調節，解決分配不公的問題。

　　NBD：在財政支出方面，具體有哪些議程和改革措施？

　　施正文：支出改革也是今年最迫切的內容。財政支出涉及中央與地方的財政體制，這需要加大民生的投入，加大對地方財力的保障力度。

　　另外，轉移支付制度要加快建立，建立財權與事權相適應的制度，才能使地方政府的職能充分保障。轉移支付涉及的是政府間的關係，需要制度性規劃，通過立法來推進。

　　這還需要劃分中央與地方的事權。“營改增”之後，地方的稅收越來越少，現在的改革是要將分稅制改革進行修改和完善。

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　　記者微論

　　財稅體制牽住改革“牛鼻子”

　　每經記者 金微 發自北京

　　“營改增”、房産稅、“跑部錢進”、個稅、企業稅負、“三公”經費、地方債、《預演算法》……2014年全國“兩會”議題的清單，涉及到財稅改革的內容無疑佔了很大的篇幅。

　　一直以來，財稅改革領域的一舉一動總能吸引諸多目光，成為社會關注的焦點，因為財稅問題事關政府、企業，又關係著百姓的切身利益。財稅的改革，也是經濟領域改革的重要窗口。

　　今年“兩會”，財稅改革仍將是社會關注的焦點。黨的十八屆三中全會賦予了財稅體制改革“國家治理的基礎和重要支柱”的特殊定位，並對深化財稅體制改革進行了總體部署，列出了改革的清單：完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性等。

　　改革清單中的內容，有些正在推進，有些還停在紙面，還有些在前進中遇到問題。比如《預演算法》修訂已拖延多年，比如專項轉移支付改革卡殼，以及地方政府事權與財權的匹配問題。

　　1994年分稅制改革搭建了中央與地方財政分配關係的基本制度框架，但是省級以下分稅制改革卻出現遲滯，到了今天，更由於利益的固化和利益重新劃分，財稅改革阻力重重。

　　但無論涉及多少利益，改革不會停止，不僅因為涉及財稅體制自身的改革需要穩步推進，同時作為新一輪經濟體制改革的突破點，財稅體制改革將成為其他改革的助推器，關係著深化改革中的一系列重大難題與協調配套問題。

　　比如財稅改革涉及到社會公平。作為收入分配調節的重要工具，新一輪財稅體制改革理應充分發揮調節收入分配的作用，再如解決地方債問題，市政債發行制度有望賦予地方更陽光規範的融資權，以實現地方自主財權和事權相匹配。

　　從目前財稅改革來看，今年在滾動預算、環境稅和資源稅開徵及防範地方債務風險方面會有所突破。財稅改革的最終目的是要建立科學的財稅體制，如《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》所言，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。