城鎮化規劃解讀：公共服務投入至少增10萬億

　　以人為本，公平共用

　　促進城市緊湊發展

　　全面融入生態文明理念

　　提倡形態多樣性，防止千城一面。

　　□目標

　　1 城鎮化水準和品質穩步提升。城鎮化健康有序發展，常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小2個百分點左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

　　2 城鎮化格局更加優化。“兩橫三縱”為主體的城鎮化戰略格局基本形成，城市群集聚經濟、人口能力明顯增強，東部地區城市群一體化水準和國際競爭力明顯提高，中西部地區城市群成為推動區域協調發展的新的重要增長極。

　　3 城市發展模式科學合理。密度較高、功能混用和公交導向的集約緊湊型開發模式成為主導，每人平均城市建設用地嚴格控制在100平方米以內，建成區人口密度逐步提高。綠色生産、綠色消費成為城市經濟生活的主流。

　　4 城市生活和諧宜人。穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口，基礎設施和公共服務設施更加完善，消費環境更加便利，生態環境明顯改善，空氣品質逐步好轉，飲用水安全得到保障。自然景觀和文化特色得到有效保護，城市發展個性化，城市管理人性化、智慧化。

　　5 城鎮化體制機制不斷完善。戶籍管理、土地管理、社會保障、財稅金融、行政管理、生態環境等制度改革取得重大進展，阻礙城鎮化健康發展的體制機制障礙基本消除。

　　京華時報訊近日，中共中央、國務院印發《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》，並通知要著重解決好農業轉移人口落戶城鎮等問題。

　　規劃是今後一個時期指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性規劃。各級黨委和政府著重解決好農業轉移人口落戶城鎮、城鎮棚戶區和城中村改造、中西部地區城鎮化等問題，推進城鎮化沿著正確方向發展。各地區各部門要科學規劃實施，堅持因地制宜，推進試點示範，既要積極、又要穩妥、更要紮實，確保任務落到實處。

　　規劃明確了城鎮化基本原則，第一是以人為本，公平共用。以人的城鎮化為核心，合理引導人口流動，有序推進農業轉移人口市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質，促進人的全面發展和社會公平正義，使全體居民共用現代化建設成果。

　　第二是四化同步，統籌城鄉。推動資訊化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進城鎮發展與産業支撐、就業轉移和人口集聚相統一，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關係。

　　第三是優化佈局，集約高效。根據資源環境承載能力構建科學合理的城鎮化宏觀佈局，以綜合交通網路和資訊網路為依託，科學規劃建設城市群，嚴格控制城鎮建設用地規模，嚴格劃定永久基本農田，合理控制城鎮開發邊界，優化城市內部空間結構，促進城市緊湊發展，提高國土空間利用效率。

　　第四是生態文明，綠色低碳。把生態文明理念全面融入城鎮化進程，著力推進綠色發展、迴圈發展、低碳發展，節約集約利用土地、水、能源等資源，強化環境保護和生態修復，減少對自然的干擾和損害，推動形成綠色低碳的生産生活方式和城市建設運營模式。

　　第五是文化傳承，彰顯特色。根據不同地區的自然歷史文化稟賦，體現區域差異性，提倡形態多樣性，防止千城一面，發展有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗城鎮，形成符合實際、各具特色的城鎮化發展模式。

　　此外，規劃還明確了市場主導、政府引導，統籌規劃與分類指導的原則。

　　□城鎮化意味什麼

　　每年1000多萬農民轉移進城

　　全國人大農業與農村委員會副主任委員劉振偉在今年兩會期間表示，按規劃，到2020年，城鎮化率要達到60%。這幾年，每年城鎮化率要提高約0.9%，就是每年要轉移1000多萬的農村人口。“我國有19000多個建制鎮，如果每個建制鎮再吸納5000人，就是近1億人；150多個中等城市每個再吸納20萬人，就是3000多萬人；260多個小城市每個再吸納10萬人就是2600多萬人。加在一起就是1.5億多人口。”

　　創造大量投資需求就業機會

　　中國國際經濟交流中心資訊部部長徐洪才表示，隨著城鎮化水準持續提高，大、中、小城市建設將需要修建鐵路、公路等交通設施，以及電力、燃氣、自來水和污水處理等基礎設施，這意味著創造大量投資需求和就業機會。

　　億萬農民通過轉移就業提高收入，通過轉為市民享受更好的公共服務，從而使城鎮消費群體不斷擴大、消費潛力不斷釋放，這也會帶來城市基礎設施、公共服務設施和住宅建設等巨大投資需求，為經濟發展提供持續的動力。

　　公共服務投入至少增10萬億

　　盤古智庫城鎮化首席研究員易鵬認為，“戶籍人口城鎮化率達到45%左右”更有價值，因為常住人口城鎮化還算半城鎮化，而戶籍人口城鎮化就要加上基本公共服務了，算是真正的城鎮化。1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，意味著城鎮化增加的人口速度要超過常住人口的增長速度，也就意味著未來基本公共服務和基礎設施建設支出將大幅增加，雖然我國東中西部城市有所不同，但平均來看，1個人10萬元是要的，所以實現這個目標，意味著至少要增加10萬億在基礎設施建設和基本公共服務建設上。

　　□規劃亮點

　　推進城鎮化以人為核心

　　在徐洪才看來，這部規劃最大的亮點是強調以人為本，推進以人為核心的城鎮化。

　　他説，這部規劃提出保障隨遷子女平等享有受教育權利、完善公共就業創業服務體系、擴大社會保障覆蓋面、改善基本醫療衛生條件、拓寬住房保障渠道等一系列舉措，推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務，並要求創新體制機制，建立健全農業轉移人口市民化推進機制。

　　“文件圍繞農業轉移人口的市民化著墨很多，這體現了以人為本的精神，有利於解決城鄉二元分割、‘土地城鎮化’等一系列問題。”他説。

　　談到規劃強調城鎮化必須和資訊化、工業化及農業現代化同步推進時，他説：城鎮化不能孤軍深入，沒有産業支撐，城鎮發展就難以持續健康發展，就會出現“睡城”“鬼城”和底特律現象；農業是基礎，農業現代化事關糧食安全。資訊化則關係到城鎮化能否健康發展。

　　強調生態提高生活品質

　　徐洪才認為，規劃高度重視生態文明和城鎮化品質，提高市民生活品質。

　　為確保城市發展模式科學合理，規劃突出城鎮化要體現生態文明、綠色、低碳、節約集約等要求，明確提出將“密度較高、功能混用和公交導向的集約緊湊型開發模式成為主導”，每人平均城市建設用地嚴格控制在100平方米以內，建成區人口密度逐步提高；綠色生産、綠色消費成為城市經濟生活的主流，節能節水産品、再生利用産品和綠色建築比例大幅提高；城市地下管網覆蓋率明顯提高。

　　對此，中國社科院城市和環境研究所所長潘家華建議，各地在建設低碳生態城市時要避免“偽低碳”：一些城市為了提高土地利用率，計劃建超高層大樓，但把每噸水從地面提升到幾百米高的樓層，需要消耗大量的化石能源，這是虛假的集約、低碳。真正的低碳城市應該是良好的環境品質和生態、便捷舒適的交通系統、適合居住的綠色建築、健康理性的生活方式。

　　為使城市生活和諧宜人，規劃要求穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口，消費環境更加便利，生態環境明顯改善，空氣品質逐步好轉，飲用水安全得到保障。

　　□發展方向

　　剖析城市病和“攤大餅”

　　徐洪才認為，“這是一部指導我國走新型城鎮化道路的綱領性文件，內容全面豐富，總結並吸取了國內外城鎮化工作的經驗教訓，指導性強，意義深遠。”

　　徐洪才説，為了避免走彎路，這份文件認真總結了我國近年來城鎮化的經驗教訓，包括：土地城鎮化快於人口城鎮化，建設用地粗放低效；城市管理服務水準不高，“城市病”問題日益突出等。

　　這份文件詳細剖析了建設用地粗放低效等問題：一些城市“攤大餅”式擴張，過分追求寬馬路、大廣場，新城新區、開發區和工業園區佔地過大，建成區人口密度偏低；一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮建設，加劇了土地粗放利用，浪費了大量耕地資源，威脅到國家糧食安全和生態安全，也加大了地方政府性債務等財政金融風險；一些城市“城市病”問題日益突出：交通擁堵問題嚴重，公共安全事件頻發，大氣、水、土壤等環境污染加劇。

　　要求市場主導自然發展

　　規劃提出了積極穩妥紮實有序推進城鎮化的要求和目標。徐洪才認為這體現了中央量力而行、實事求是的態度。

　　根據規劃，我國將有序推進農業轉移人口市民化，按照尊重意願、自主選擇，因地制宜、分步推進，存量優先、帶動增量的原則，以農業轉移人口為重點，兼顧高校和職業技術院校畢業生、城鎮間異地就業人員和城區城郊農業人口，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。

　　規劃還明確“各類城鎮要健全農業轉移人口落戶制度，根據綜合承載能力和發展潛力，以就業年限、居住年限、城鎮社會保險參保年限等為基準條件，因地制宜制定具體的農業轉移人口落戶標準，並向全社會公佈，引導農業轉移人口在城鎮落戶的預期和選擇”。

　　規劃強調，城鎮化要堅持市場主導，政府引導。正確處理政府和市場關係，更加尊重市場規律，堅持使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，切實履行政府制定規劃政策、提供公共服務和營造制度環境的重要職責，使城鎮化成為市場主導、自然發展的過程，成為政府引導、科學發展的過程。

　　京華時報記者周宇綜合新華社