社會撫養費徵繳三大疑團待解

　　今年7月至今，已有24個省份，依公民申請，陸續公開2012年度社會撫養費徵繳總額，共計200.98億元。

　　但同時，由於社會撫養費的收、支均由縣一級計生、財政部門統籌，尚無一省份能夠公開這筆鉅額費用的用途。

　　社會撫養費，這個與國家計劃生育制度伴隨30餘年的處罰事項，因標準混亂、底數不清、用途不明等，已成一個巨大的疑團。

　　中央啟動實施“單獨二胎”，逐步調整完善生育政策的決策，令“社會撫養費”也走到改革的十字路口。

　　問題 1 徵繳標準

　　標準不一 重慶兩縣差2.69倍

　　“在同一個地方，當事人經濟狀況相近，違反計劃生育的情節相同，社會撫養費的徵收會有數倍的差異。這種彈性，大大逾越了自由裁量權的幅度和範圍。”廣州市政協委員韓志鵬説。

　　1歲2個月的甜甜（化名）生在北京、長在北京，父母有穩定工作，但她還沒上戶口。原因是，按現行《北京市人口與計劃生育條例》，“父母僅有一方是獨生子女”的甜甜，屬於超生。

　　如果讓甜甜和她的哥哥一樣，隨父親王勇（化名）把戶口登記在朝陽區的家裏，其父母需向朝陽區計生部門繳納約36.469萬元的社會撫養費。

　　社會撫養費，2000年在中央關於加強計劃生育工作的文件中被命名，定義為對“違反計劃生育政策的家庭，給予的必要經濟制約”。2002年，原國家計生委發言人江亦曼解釋稱，“社會撫養費不是罰款，而是超生者對社會進行的經濟補償。因為，多出生人口侵佔了較多的社會公共資源”。

　　但在民間，社會撫養費一直延續著上世紀80年代計劃生育以來的“俗稱”：超生罰款。

　　鄰居告訴王勇，如果在昌平有親戚或有房，甜甜就能在昌平進行城鎮居民戶口登記，只需向昌平人口計生委繳納約18萬元的社會撫養費，僅相當於朝陽區的一半。“等孩子該上學了，戶口隨父母，遷回來就行。”

　　徵收標準由省區市規定

　　為何差距如此之大?國務院規定，社會撫養費的具體徵收標準由省、區、市規定。但省級政府和計生委，又將標準的具體確定權轉給區縣級計生委。

　　比如，《北京市社會撫養費徵收管理辦法》規定，社會撫養費徵收的基數，是計生部門做出征收社會撫養費決定前一年，市統計部門公佈的全市城鎮居民年每人平均可支配收入或農村居民年每人平均純收入。對違反計生規定生育第二個子女的夫妻，按照上述基數的3至10倍徵收社會撫養費。

　　究竟該按幾倍徵收？《辦法》稱，由“區、縣計劃生育行政部門負責本轄區內社會撫養費的具體徵收工作”。

　　朝陽區一位街道計生幹部表示，朝陽區經濟發展水準高，對社會撫養費，一般按照基數的10倍徵收；而相鄰的昌平區，多年來仍按5倍徵收。“同在北京，徵收標準迥異，差十幾萬，上面還有考核指標，現在的工作太難做了。”這位幹部説。

　　上述説法，也得到其他區縣計生委相關負責人的證實。

　　東城區計生委相關負責人向新京報記者介紹，目前，朝陽、海淀兩區計生委，對於計劃外生育“二胎”的社會撫養費，一般按照高限，也就是基數的10倍徵收；東、西城，按7-8倍徵收；昌平、通州郊區縣，徵收倍數僅為5-6倍。

　　而這些具體的徵收標準，對個案的徵繳額度如何確定？僅由計生系統內部掌握，沒有公開文件顯示。

　　標準不一是共性問題

　　今年9月1日，國家審計署公佈9省45縣社會撫養費審計結果，共性問題之一就是“社會撫養費徵收標準不統一”。

　　以重慶為例，如對2011年發現的計劃外生育行為，酉陽縣最低徵收社會撫養費1.46萬元，而忠縣為5.4萬元，是酉陽縣徵收額的3.69倍。

　　12月6日，廣州市政協委員韓志鵬發表署名文章，指出社會撫養費的最大問題是“同案不同命（價）”：在同一個經濟指數的地方，當事人違反計劃生育的情節相同，當事人經濟狀況相近，罰金竟然可以有數倍的差異。“這種彈性，顯然大大逾越了自由裁量權的幅度和範圍。既不合法，也不合理。”

　　和王勇一樣，同樣在北京成家立業的老鄉劉岩（化名），去年也違法生育了第二個孩子，和甜甜同齡。不過，劉岩夫妻倆的戶口都不在北京，在老家找到關係，只繳了1萬多元社會撫養費，就給小兒子在當地上了戶口。

　　問題 2 資金去向

　　200億社會撫養費去向未公佈

　　“各省級計生委、財政廳不掌握該省社會撫養費收支明細，恰恰説明失職的存在，鉅額社會撫養費的收支，一直疏于監管。”申請公開撫養費收支的吳有水説。

　　12月4日，廣東省衛生計生委通報，2012年度全省社會撫養費總額14.56億元。

　　作為第24個公開社會撫養資訊的省份，廣東省衛計委依然只拿出了“面子”（徵收總額），沒有“裏子”（錢花哪兒了）。

　　用廣州市政協委員韓志鵬的話來講，沒有支出明細，沒有審計報告，“這種公開不充分，公眾的知情權根本沒有得到滿足”。

　　今年9月起，國家衛生計生委官員多次表示，各省人口計生部門應主動公開社會撫養費資訊，歡迎社會監督。今年11月1日，還公告要求遼寧、安徽、江西、山東、海南、重慶、甘肅7省份人口計生委，限期向公民吳有水公開該省份2012年度社會撫養費的收支資訊。

　　截至昨日，僅有24個省份公開了2012年徵收情況，共計超200億元。

　　計劃生育制度實施30餘年，全國社會撫養費收了多少，可從24省份一年200億元中窺見一斑。但是，這筆錢用哪兒了？多省份人口計生委、財政廳的解釋是：社會撫養費用途，自己不掌握，由縣級計生部門徵收，歸同級財政支配。

　　今年9月初，國家審計署稱，近年未對社會撫養費組織過全面審計，未全面掌握這筆資金的底數。

　　兩周後，審計署首次公佈9省45縣2009-2012年社會撫養費收支審計結果：幾乎每一個縣都存在如下問題：漏報計劃外生育人數；徵收標準不公，基層自由裁量權過大；數以百萬、千萬計的實際徵繳費用未繳入國庫；基層政府社會撫養費被截留、挪用、私分。

　　2009年，四川內江市縣(區)兩級審計機關調查發現，全市4個區(縣)共有11344.07萬元社會撫養費未繳入金庫，直接在預算外財政專戶中使用。

　　《山東省計劃生育社會撫養費徵收管理辦法》則明文規定，社會撫養費省、市地、縣(市、區)三級計劃生育部門按5:10:85的比例分配使用。

　　上述事實，已與國家對社會撫養費的官方定義（“為調節自然資源的利用和保護環境，適當補償政府的社會事業公共投入的經費，而對不符合法定條件生育子女的公民徵收的費用”）要求相去甚遠。

　　近年來，一些縣級政府甚至向基層攤派徵收指標，導致一些地方為收取社會撫養費“放水養魚”，對“超生”漠視，對“罰款”熱衷的現象屢屢被媒體曝光，更引發公眾質疑“社會撫養費究竟撫養了誰？”

　　吳有水説，“各省級計生委、財政廳不掌握社會撫養費收支明細，恰恰説明失職的存在，鉅額社會撫養費的收支，一直失于監管”。

　　問題 3 政策執行

　　社會撫養費與上戶口是否需捆綁

　　2011年4月29日，國家統計局局長馬建堂在接受人民網線上訪談時介紹，第六次全國人口普查，登記到沒有戶口的人有1300多萬，大部分是因超生未上戶口。

　　張藝謀涉嫌超生事件，讓社會撫養費的徵收和戶口之間的“捆綁”迷局，再度引發公眾關注。

　　“張藝謀3子女在我所辦理戶籍證明時出示了結婚證及出生證明，符合上戶的要求，手續合法，不涉及違法行為。”近日，無錫濱湖區黿頭渚派出所民警的解釋，一度讓公眾輿論迷惘：被計生部門定性為違法出生的孩子，不繳清社會撫養費就能上戶口？

　　我國現行《戶口登記條例》明文規定，戶口登記機關應該對出生的中國公民予以登記，無附加條件。

　　但是，在現實中，除福建、河北、江蘇、四川等地，近年來禁止了“本轄區戶籍登記工作與計生證明進行捆綁”外，多數地方均頒布《規定》或《通知》，將計劃生育部門出具的《生育服務證》（俗稱“準生證”）或社會撫養費繳清證明，作為新生兒入戶的前置條件。

　　“每個已出生的孩子，不能因為家長沒有繳納社會撫養費而成為黑戶。”已取消計生證明作為戶口登記前置條件的無錫警方如是説。

　　然而，一位尚未取消計生證明與戶口“捆綁”的省會城市公安局戶政系統人士表示，由於計劃生育指標對各級政府的考核壓力，現在很難取消計生證明作為戶口登記的前置條件。

　　北京市人口計生系統一位工作人員則坦言，“準生證”約95%的作用是給孩子辦戶口；社會撫養費的執行威懾力也在於“戶口登記”，如果取消兩者的關係，“超生”問題將難以控制。

　　國家統計局局長馬建堂介紹，第六次全國人口普查，1300多萬人沒有戶口，大部分是因超生。

　　今年7月，媒體報道四川瀘州16歲少女蔡艷瓊因家貧，繳不起父母超生她的社會撫養費，無戶籍無法參加中考，喝農藥自殺，再次引發輿論對“社會撫養費捆綁戶口”的質疑。7月25日，當地派出所稱已為蔡艷瓊辦好了戶口。

　　12月2日，10位學者、律師上書國務院、公安部，建言撤銷各地不適當的規範性文件，在全國統一取消計生證明，特別是社會撫養費繳納證明與戶口登記的“捆綁”。

　　社會撫養費公開應效倣曬“三公”

　　今年11月15日，十八屆三中全會《決定》發佈，“啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調整完善生育政策”。

　　北京大學人口所教授陸傑華指出，無論是現在放開“單獨二胎”，抑或是今後完全放開“二胎”，我國要穩定低生育率，未來很長一段時間仍需要計劃生育。因此，作為對計劃外生育行為的一种經濟約束形式，社會撫養費有繼續存在的合理性。但是，隨著我國生育政策的調整，社會撫養費徵收對象、標準、用途亟待改革，“這是政府現在必須要思考的內容”。

　　首先，社會撫養費的徵收方式，應更人性化。“畢竟孩子是無辜的，不能因為其父母的計劃外生育行為，而限制孩子求學、參加醫保等公共服務的基本公民權利。”

　　其次，社會撫養費的徵收標準應該相對統一、適度，消除各地“自由裁量權過大，虛報、截留、挪用甚至‘養魚執法’”等亂象。社會撫養費的收支必須公開、透明，引入政府審計和社會監督，“這是它存在下去的重要環境和條件”。

　　廣州市政協委員韓志鵬指出，“要杜絕社會撫養費徵收管理的種種亂象，須像曬三公那樣，對社會撫養費進行獨立核算，徵收、支出明細都要見光，接受專項審計。否則，它永遠是一筆糊塗賬。”

　　何為社會撫養費？

　　在1980年代初期叫“超生罰款”，1994年改為“計劃外生育費”。2000年，中共中央、國務院聯合發文統一為“社會撫養費”。2001年《人口與計劃生育法》將“社會撫養費”明確規定下來。

　　社會撫養費，2000年在中央關於加強計劃生育工作的文件中被命名，定義為對“違反計劃生育政策的家庭，給予的必要經濟制約”。

　　社會撫養費總額有多大？

　　2012年社會撫養費，已有24省份公開，共計200.98億元。未公開的省份：安徽、山西、西藏、浙江、山東、甘肅、天津。

　　具體徵收標準誰來定？

　　國務院規定：社會撫養費的徵收標準，分別以當地城鎮居民年每人平均可支配收入和農村居民年每人平均純收入為計徵的參考基本標準，結合當事人的實際收入水準和不符合法律、法規規定生育子女的情節，確定徵收數額。具體徵收標準由省（區、市）規定。但實際上，各省份又將具體的徵收標準裁量權，轉移給縣（區）級政府和人口計生部門。

　　社會撫養費誰來徵收？

　　區縣計生委可以收，也可委託鄉鎮政府、街道辦的計生幹部去收。國務院《社會撫養費徵收管理辦法》規定：社會撫養費的徵收，由縣級人民政府計劃生育行政部門作出書面徵收決定；縣級人民政府計劃生育行政部門可以委託鄉(鎮)人民政府或者街道辦事處作出書面徵收決定。

　　社會撫養費繳給了誰？

　　社會撫養費不屬於財政收入。多省份人口計生委、財政廳稱，社會撫養費用途，自己不掌握，由縣級計生部門徵收，歸同級財政支配。

　　審計發現了哪些問題？

　　●徵收標準差異大 ●基層自由裁量權大，滋生尋租空間

　　●層層攤派徵收任務 ●收支管理不規範，漏報、截留、挪用比比皆是