北上廣深人口調控：困局與突圍

　　孫先生每天乘坐“8”字頭公交車往返于河北燕郊與北京國貿之間，既“漂”在北京也“漂”在燕郊。他説，在北京、河北現行的落戶政策下，教育、社保等問題都很難在兩地解決。

　　銷售工程師盧俊波在上海一家美資企業工作，每週五都要搭乘高鐵返回無錫的家中。“無錫的房價比較低，我買時每平方米不到1萬元。無錫到上海的高鐵時間只要40多分鐘。”這位新“長三角人”説。

　　隨著今年8月北京積分落戶政策落地，北上廣深四個人口凈流入大城市均已明確這一落戶“管道”。北京等超大城市的積分落戶政策與人口總量調控緊密銜接。專家認為，戶籍政策有序放開與城市規劃疏解需同時進行。

　　人口紅線施壓超大城市

　　北京市數據顯示，今年上半年北京市城六區（東城、西城、朝陽、海淀、豐臺、石景山區）人口同比減少11萬人；上海市統計局今年2月份公佈的數據顯示，2015年末上海常住人口總數比2014年末減少10.41萬人。這是新世紀以來，上海市常住人口首次出現負增長，降幅為0.4％；而根據廣州市統計局公佈的數據，廣州市“十二五”期間常住人口總共僅增長了30余萬人，增速較“十一五”出現階段性放緩。

　　《關於北京市2016年國民經濟和社會發展計劃上半年執行情況的報告》指出，儘管北京市2016年上半年常住人口增量、增速較上年同期均有所降低，但總量仍持續增加。從佈局看，上半年北京城六區人口減量佔全年任務的比重較低，年底實現城六區人口由增轉降、完成全年的調控目標，任務十分艱巨。

　　根據此前北上廣深設定的各自的人口紅線，今後五年北京、上海、廣州、深圳的常住人口增長空間分別為129.5萬人、84.73萬人、199.89萬人、342.11萬人。

　　針對新出臺的積分落戶政策，北京市有關部門表示，北京的戶籍制度改革將統籌首都人口調控與城市可持續發展要求，堅持總量控制、有序推進的原則，把握好積分落戶政策與人口調控目標的有效銜接和平衡。

　　積分落戶政策與人口調控如何有效銜接，也成為上海、廣州、深圳等國內超大城市面臨的問題。

　　《上海市人民政府關於進一步推進本市戶籍制度改革的若干意見》提出的四項原則之首，就是“堅持總量調控、結構優化……嚴格控制人口規模，綜合解決人口總量、結構、佈局問題。”從公開數據看，上海、廣州此前實現積分落戶的人數年均也僅有5000人左右。

　　北京勞動力供給2020年或現拐點

　　多位專家指出，國內超大城市人口調控與疏解面臨的問題，反映出中國城市人口結構、都市圈人口匯集等深層次問題。超大城市人口佈局和調控，應該指向實現人口與經濟社會發展之間匹配平衡的目標。

　　中國社科院人口與勞動經濟研究所的一份報告稱，從空間結構上看，特大城市都存在中心城人口比重偏高、人口密度過大的問題，需要向週邊區域疏解人口。從年齡結構上看，特大城市戶籍老齡化比較突出，特別是中心區尤為嚴重。

　　北京市人口研究所副所長尹德挺指出，人口疏解不能傷害城市自身活力，忽視對部分行業勞動力的剛性需求。第六次人口普查數據顯示，流動人口已成為北京黃金年齡段的就業主體，如在北京16－19歲、20－24歲、25－29歲的常住就業人口中，流動人口分別約佔92％、70％和54％，部分行業對流動人口的剛需增強。

　　“更為雪上加霜的是，如果勞動生産率不提高，北京勞動力供給拐點則可能出現在2020年前後。這是因為支撐北京流動人口供給的五個大省——河北、河南、山東、安徽、黑龍江，五省15－64歲勞動適齡人口會在2020年以後呈現減少態勢，合計將縮小約400萬人左右，屆時可能會對北京勞動力資源的補給産生一定影響。”尹德挺撰文指出。

　　對此，上海社科院人口與發展研究所副所長周海旺表示，對於大城市的人口調控，更應該注重人口結構、素質和合理佈局。

　　大都市圈人口須統一佈局

　　除了超大城市人口結構問題，近年來北京、上海周邊的燕郊、昆山房價暴漲，還讓社會各界認識到大都市圈人口統一佈局的重要性。

　　中國社科院人口與勞動經濟研究所所長張車偉認為，目前工作在北京、上海，居住在燕郊、昆山等潮汐式工作生活帶來的交通、教育、醫療等問題，仍然需要大力統籌協調解決。

　　有專家曾測算，按2014年末昆山全市流動人口達175萬人計算，如果每個外來人口市民化社會成本約為15萬元至20萬元，政府需要投入超過2600億元。

　　張車偉認為，城市在向外擴張的同時，相應的公共資源和公共服務適時跟進，合理配置，才能促進人口的空間優化。在都市圈，應加強中心城市與其他城市的密切聯繫，加快同城化進程，促進公共資源在城市間和區域間的合理分佈。在疏解特大城市中心城非核心功能的過程中，應積極對接産業轉移，合理規劃産業佈局。選擇在人口居住密度高且規模較大的區域附近佈置相關産業，吸引就業人口從中心城區向郊區新城轉移。

　　中心城區人口比例不宜超40％

　　結合國內外大都市人口調控的經驗，一些專家提出，中國特大城市人口調控應通過優化人口空間佈局，改善人口結構，實現人口與經濟社會發展之間的匹配平衡。

　　首先，應通過設置結構性指標，優化人口空間分佈。

　　中國社科院人口與勞動經濟研究所的一份報告顯示，從人口分佈的角度來看，國際大都市都呈現從中心向週邊擴張的態勢，逐漸形成規律性的圈層空間結構。以紐約為例，紐約大都市圈由內而外分為四層，分別稱為城區、內環、中環、和外環，各層人口比例分別為37％，23％，28％和12％。倫敦都市圈分成內倫敦和外倫敦，人口比例分別為40％和60％。可見，中心城區人口比例以不超過40％為宜。

　　對此，應通過産城融合構建職住平衡體系。郊區新城應積極承接産業轉移，解決職住分離問題。在疏解特大城市中心城非核心功能的過程中，應發揮生産要素價格相對低廉優勢，按照整體功能定位，積極對接産業轉移，合理規劃産業佈局。

　　第二，應以公共服務和資源引導人口流動，保持人口活力。

　　尹德挺認為，北京需要處理好“舍”與“得”的關係，給京津冀地區其他城市留下更多的發展空間，必須通過城市功能的轉移、産業鏈條的整合、交通規劃的串聯以及科技文化的引領，帶動首都人口的輸出，促進周邊城市的人口回流。

　　警惕大城市病向外蔓延

　　有專家指出，人口調控需要在平衡各方利益和綜合全局政策的背景下，結合中國現階段城市發展規律和戶籍改革方向進行探索。

　　《經濟參考報》記者調查發現，燕郊、無錫等本屬於京滬都市圈的地方，無論在人口還是經濟統計，都與京滬無關。這些行政區劃上的割裂，必然會導致公共資源投入的失衡，進而制約都市圈人口承載力和社會經濟綜合發展水準的提升。與此同時，還有可能導致大城市病從大城市向外蔓延。

　　張車偉認為，通常所認識的大城市病主要是指中心城存在的問題，所以以往人口調控主要在市域內進行。但在要素流動日益自由化和交通、通訊技術日益改進的今天，城市功能區域與行政區域往往並不匹配，各種人口問題的産生都與這種不匹配緊密相關。隨著城鄉勞動力市場的一體化，一個大城市人口的調整顯然需要依託于與之有密切聯繫的周邊區域。

　　“在人口調控中應重點解決中心城區人口過密問題，也要統籌都市圈的産業佈局、經濟活動和公共服務，引導人口合理聚集。”暨南大學管理學院教授胡剛認為，在中國城鎮化道路的過程中，區域內的人口調控與戶籍政策要有序放開，同時推進，不能偏廢。

　　多位專家指出，只有從區域大局協調落戶政策、人口佈局，才能防止城市病向大都市圈內其他城市滋生和轉移。（楊毅沉 烏夢達）