徐紹史：統籌推進城鎮化相關體制機制改革和政策創新

　　城鎮化是現代化的必由之路，是解決農業農村農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進産業升級的重要抓手。中共中央、國務院剛剛頒布的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》（以下簡稱《規劃》），是今後一個時期指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性規劃。《規劃》主要闡明新型城鎮化的發展路徑、主要目標和戰略任務，統籌相關領域制度和政策創新。全面實施好《規劃》，努力走出一條中國特色新型城鎮化道路，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化、實現中華民族偉大復興的中國夢，具有重大現實意義和深遠歷史意義。

　　一、深刻認識走中國特色新型城鎮化道路的必要性

　　改革開放以來，我國城鎮化經歷了一個起點低、速度快的發展過程。1978—2013年，城鎮化率年均提高1.02個百分點；2000年以來，城鎮化率年均提高1.35個百分點，“十二五”以來分別提高了1.32、1.3和1.16個百分點，2013年城鎮化率達到53.73%，超過世界平均水準。城鎮數量和規模不斷擴大，一批輻射帶動力強的城市群正在成長壯大，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創造了36%的國內生産總值，成為拉動我國經濟快速增長和參與國際經濟合作與競爭的主要平臺。城市綜合服務能力明顯提升，基礎設施和人居環境明顯改善。城鎮化吸納了大量農業勞動力轉移就業，改變了億萬人民的生産生活條件，取得了舉世矚目的成就。

　　在城鎮化快速發展的同時，品質不高的問題也日益突出。被統計為城鎮人口的2.34億農民工及隨遷家屬難以融入城市社會，市民化進程滯後。“土地城鎮化”快於人口城鎮化，城鎮用地粗放低效，新城新區、開發區和工業園區佔地過多。城鎮空間分佈和規模結構不合理，與資源環境承載能力不匹配。城市管理服務水準不高，“城市病”問題日益突出。自然歷史文化遺産保護不力，城鄉建設缺乏特色。現行戶籍管理、土地管理、社會保障、財稅金融、行政管理等制度，固化著已經形成的城鄉利益失衡格局，阻礙了城鎮化健康發展。

　　展望未來，城鎮化轉型發展的要求更加迫切。我國未來城鎮化的外部環境和內在條件正在發生深刻變化，隨著國際金融危機以來全球經濟再平衡和産業格局再調整，國際能源資源和市場空間爭奪更加激烈，傳統高投入、高消耗、高排放的工業化城鎮化發展模式難以為繼；隨著我國農業富餘勞動力減少和人口老齡化程度提高、資源環境瓶頸制約日益加劇、城市內部二元結構矛盾日益凸顯，主要依靠勞動力廉價供給、土地等資源粗放消耗、壓低公共服務成本推動城鎮化快速發展的模式不可持續，城鎮化發展由速度型向品質型轉型的要求日益迫切。

　　二、準確把握中國特色新型城鎮化道路的豐富內涵

　　我國城鎮化是在人口多、資源相對短缺、生態環境比較脆弱、城鄉區域發展不平衡的背景下推進的，這決定了必須從社會主義初級階段這個最大實際出發，遵循城鎮化發展規律，走出一條以人為本、四化同步、優化佈局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路。

　　第一，中國特色新型城鎮化是以人為本的城鎮化。這是中國城鎮化的本質屬性。我國一些地區城鎮化過程中，不同程度地存在“重物輕人”“見物不見人”的現象，由此産生一系列問題。不能把城鎮化簡單等同於城市建設，而是要圍繞人的城鎮化這一核心，實現産業結構、就業方式、人居環境、社會保障等一系列由“鄉”到“城”的轉變。

　　堅持以人為本，就是要合理引導人口流動，有序推進農業轉移人口市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質，在城鎮化過程中促進人的全面發展和社會公平正義，使全體居民共用現代化建設成果。

　　第二，中國特色新型城鎮化是四化同步的城鎮化。這是中國城鎮化的時代特色。工業化是主動力，資訊化是融合器，城鎮化是大平臺，農業現代化是根本支撐。城鎮化與工業化、資訊化和農業現代化同步發展，是現代化建設的核心內容，彼此相輔相成。

　　堅持四化同步，就是要推動資訊化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進城鎮發展與産業支撐、就業轉移和人口集聚相統一，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關係。

　　第三，中國特色新型城鎮化是優化佈局的城鎮化。這是中國城鎮化的內在要求。我國城鎮化佈局與資源環境承載力之間的矛盾日漸突出，面臨可持續發展的嚴峻挑戰。我國每人平均耕地僅為世界平均水準的40%，宜居程度較高的地區只佔陸地國土面積的19%，水資源、能源資源等每人平均水準低、空間分佈不均，生態環境總體脆弱，這對城鎮化空間佈局提出了更高要求。

　　堅持優化佈局，就是要根據資源環境承載能力構建科學合理的城鎮化宏觀佈局，以綜合交通網路和資訊網路為依託，科學規劃建設城市群，嚴格控制城鎮建設用地規模，嚴格劃定永久基本農田，合理控制城鎮開發邊界，優化城市內部空間結構，促進城市緊湊發展，提高國土空間利用效率。

　　第四，中國特色新型城鎮化是生態文明的城鎮化。這是中國城鎮化的必然選擇。實現可持續發展是世界各國的共同追求，更是建設美麗中國的內在要求，成功的城鎮化必須是人與自然和諧相處的城鎮化。但目前，我國一些城市重經濟發展、輕環境保護，導致大氣、水、土壤等環境污染加劇，生態環境受到破壞。推進城鎮化不能造成水體污染、霧霾頻發，而是要節能減排、綠色低碳，使城市成為天藍、地綠、水凈的美好家園。

　　堅持生態文明，就是要把生態文明理念全面融入城鎮化進程，著力推進綠色發展、迴圈發展、低碳發展，節約集約利用土地、水、能源等資源，強化環境保護和生態修復，減少對自然的干擾和損害，推動形成綠色低碳的生産生活方式和城市建設運營管理模式。

　　第五，中國特色新型城鎮化是文化傳承的城鎮化。這是中國城鎮化的應有之義。當今世界正處於大發展大變革大調整時期，各種思想文化交流交融交鋒更加頻繁，文化在綜合國力競爭中的地位和作用更加凸顯。中華文化源遠流長，是無比珍貴的財富，也是我們屹立世界民族之林的重要支撐。城市是文化融合的平臺，是人們的精神家園，城鎮化過程中要創造性地保護和傳承好歷史文化。

　　堅持文化傳承，就是要根據不同地區的自然歷史文化稟賦，體現區域差異性，提倡形態多樣性，防止千城一面，發展有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗城鎮，形成符合實際、各具特色的城鎮化發展模式。

　　三、全面落實推進中國特色新型城鎮化的戰略任務

　　新型城鎮化是綜合性系統工程，涉及方方面面，核心是以人為本，關鍵是提升品質，需要全面落實好四大戰略任務，著力解決好農業轉移人口落戶城鎮、城鎮棚戶區和城中村改造、中西部地區城鎮化等問題。

　　第一，有序推進農業轉移人口市民化，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。按照尊重意願、自主選擇，因地制宜、分步推進，存量優先、帶動增量的原則，以農業轉移人口為重點，兼顧高校和職業技術院校畢業生、城鎮間異地就業人員和城區城郊農業人口，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開城區人口50萬—100萬的城市落戶限制，合理放開城區人口100萬—300萬的大城市落戶限制，合理確定城區人口300萬—500萬的大城市落戶條件，嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模，到2020年努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。加快推進基本公共服務均等化，努力實現城鎮義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療、保障性住房等基本公共服務覆蓋城鎮常住人口。

　　第二，優化城鎮化佈局和形態，以城市群為主體形態，促進大中小城市和小城鎮協調發展。優化提升東部地區城市群，培育發展中西部地區城市群，構建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上城市群和節點城市為依託、其他城鎮化地區為重要組成部分的“兩橫三縱”城鎮化戰略格局。在發揮中心城市輻射帶動作用基礎上，強化中小城市和小城鎮的産業功能、服務功能和居住功能，把有條件的縣城、重點鎮和重要邊境口岸逐步發展成為中小城市。

　　第三，提高城市可持續發展能力，增強城市經濟、基礎設施、公共服務和資源環境對人口的承載能力。加快轉變城市發展方式，有效預防和治理“城市病”。加快産業轉型升級，強化城市産業支撐，營造良好創業環境，增強城市經濟活力和競爭力。優化城市空間結構和管理格局，完善基礎設施和公共服務設施，增強對人口集聚和服務的支援能力。提高城市規劃科學性，健全規劃管理體制機制，提高城市規劃管理水準和建築品質。推進創新城市、綠色城市、智慧城市和人文城市建設，全面提升城市內在品質。完善城市治理結構，創新城市管理方式，提升城市社會治理水準。

　　第四，推動城鄉發展一體化，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。堅持工業反哺農業、城市支援農村和多予少取放活方針，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化。完善城鄉發展一體化體制機制，加快消除城鄉二元結構的體制機制障礙。牢牢守住18億畝耕地紅線，確保國家糧食安全。加快推進農業現代化，建設農民幸福生活的美好家園。

　　四、統籌推進城鎮化相關體制機制改革和政策創新

　　新型城鎮化涉及到人、地、錢、房和生態環境等諸多重點領域的體制機制改革，需要加強頂層設計，尊重市場規律，統籌推進相關領域改革。

　　一是推進人口管理制度改革。在加快改革戶籍制度的同時，全面推行流動人口居住證制度，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。健全人口資訊管理制度，加快推進跨部門、跨地區的人口相關資訊整合和共用，建設覆蓋全國、安全可靠的國家人口綜合資訊庫和資訊交換平臺，實行以公民身份號碼為唯一標識，依法記錄、查詢和評估人口資訊的制度，為流動更加頻繁的人口服務和管理提供支撐。

　　二是深化土地管理制度改革。提高土地利用效率，根本上要靠制度改革。要按照管住總量、嚴控增量、盤活存量的原則，嚴格控制新增城鎮建設用地規模，嚴格執行城市用地分類與規劃建設用地標準，探索實行城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤、與城鎮低效用地再開發掛鉤的激勵約束機制。在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地佔有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。要進一步改革完善農村宅基地制度。

　　三是創新城鎮化資金保障機制。財力是城市發展的生命線，推進城鎮化必須建立多元可持續的資金保障機制。加快完善財政轉移支付體系，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。培育地方主體稅種，增強地方政府提供基本公共服務能力。加快建立規範透明的城市建設投融資機制，在完善法律法規和健全地方政府債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發行管理制度和信用評級制度，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構，通過PPP等多種渠道吸引社會資本參與城市建設。

　　四是健全城鎮住房制度。解決好住有所居問題是實現居民安居樂業的重要前提。要加快構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系；要建立各級財政保障性住房穩定投入機制，不斷完善租賃補貼制度；要通過調整完善住房、土地、財稅、金融等方面政策，構建房地産市場調控長效機制。

　　五是強化生態環境保護制度。要實現城市讓生活更美好，就必須改善生態環境品質，完善推動城鎮化綠色迴圈低碳發展的體制機制，形成節約資源和保護環境的空間格局、産業結構、生産方式和生活方式。要建立健全生態文明考核評價機制、國土空間開發保護制度、資源有償使用制度和生態補償制度、資源環境産權交易機制。實行最嚴格的環境監管制度，建立區域間環境聯防聯控機制，健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度。

　　（作者為國家發展和改革委員會主任）