地方債信用評級無統一標準 如何評“準不準”？

    6月23日，全國首單自發自還地方債“落地”——廣東省2014年政府債券公開招標發行完成。債券發行過程中引入的信用評級新機制，引起了社會普遍關注：新機制對防債務風險將起到哪些作用？實際操作中會不會走樣？

    自發自還廣東“樣本”出爐，AAA級信用得到市場認可

    公開資訊顯示，2014年廣東省政府債券募集資金148億元，籌來的錢主要用於保障性安居工程、公路建設等領域。償債資金來源方面，市縣使用的資金由各市縣統借統還；用於省級項目的資金本息由項目收益償還，如項目收益難以償還的，由中央返還的燃油稅替代性收入等財政資金先行墊付。

    “自發自還試點的最大亮點，就是全過程資訊公開透明。發債資金用在什麼地方，償債資金從哪兒來，都要向公眾交實底。”財政部財科所副所長白景明説，特別是對地方政府償債能力開展信用評級，為社會提供了更為綜合、直觀的評價，便於投資者比較選擇，作出正確判斷。

    作為全國首份地方政府的債券信用報告，2014年廣東省政府債券獲得AAA信用等級，是地方政府債券信用級別最高的。按照財政部的指導意見，試點地區地方債信用評級劃分三等九級。其中，AAA級表示償還債務的能力極強，基本不受不利經濟環境的影響，違約風險極低。

    廣東地方債獲得AAA信用評級，評級機構給出了充分理由：廣東省財力較強，財政收入保持穩定增長趨勢，穩定性較高，財政平衡能力強；廣東省政府債務增長速度較慢，政府性債務規模適中、風險可控。全省總債務率為59.41%，比全國總債務率低54個百分點，51%以上債務在2017年之後償還，且各年償債比例分佈相對較為平穩。

    從發行結果看，廣東省三期債券認購需求總體趨穩，中標利率較低，AAA信用評級還是得到了市場的認可。自發自還發行額148億元，資金投標總量達到970億元，認購比較踴躍，顯示出市場和投資者對廣東省政府債券的信心。

    給政府信用“打分”， 能否公正客觀考驗評級機構

    “對地方政府債進行信用評級，就是要通過市場機制來約束政府發債行為。信用評級的高低，將在很大程度上影響政府發債的規模和成本。”中國社會科學院財經戰略研究院財政研究室主任楊志勇説。

    楊志勇解釋，信用等級高、償債能力強，投資者願意買，地方政府發債就容易；如果信用等級低，市場不認可，發債就困難，甚至可能發不出去。廣東作為經濟強省，經濟發展水準高，財政收入狀況好，政府發債還債都不是問題，獲得AAA最高信用評級應在情理之中。

    然而，社會上也有一些人擔心：在實際操作中，評級機構面對政府這一強勢“客戶”，有沒有足夠的“底氣”做到客觀公正？廣東自發自還“樣本”出爐後，其他試點地區會不會“照葫蘆畫瓢”，評出來的地方債信用等級都是AAA？

    2014年，地方政府債券自發自還試點共有10個地區，除了廣東，還包括上海、浙江、深圳、江蘇、山東、北京、青島、寧夏、江西。按照通常的理解，這些試點地區東中西部都有，經濟發展水準、政府負債情況不同，地方債信用評級也應體現出一定的差別。

    為規範自發自還試點信用評級工作，財政部要求，試點地區按照市場化原則擇優選擇信用評級機構、實施信用評級工作；對提供資訊的真實性、準確性負責，不得以任何形式干預評級機構的公正評級。

    “對政府發債來説，肯定是獲得的評級越高越好。政府部門即使不干預也會有潛在的影響，打出的分數準不準，評級是否會出現虛高，對評級機構的能力和定力是一個大考驗。”白景明認為，信用評級如果出現嚴重偏差，政府信譽和評級機構信譽都會受損。評級機構應當從長遠發展考慮，盡可能做到獨立、公正、客觀。

    評級沒有統一標準，如果失真可由市場“糾偏”

    “市場型債務模式的有效性，高度依賴於信用評級的公正性。公正性的前提是獨立性，但獨立性並不意味著評級機構可以自行其是。”中央財經大學財經研究院院長王雍君表示，任何評級機構都要遵循相關法律並受到有效監管，但這在全球範圍內都是一個沒有解決好的問題。

    王雍君説，不同地方政府債券的信用評級出現差異很正常，即使同處發達地區，沒有差異反倒不正常，這也是財政部將地方政府債券劃分為三等九級的原因。評級資訊對於投資者決策、合理定價和利率決定都十分重要，是投資者分析債券發行人和債券信用的重要參考。

    因此，對於評級機構等仲介機構而言，需要從法律上明確其責任和權利。評級機構所採用的評級體系和流程應公開透明，數據來源應確保相關、可靠、及時和可比，並且能夠被獨立核實。

    “給政府信用‘打分’是新鮮事，也是難事。政府信用評級剛剛起步，我們的評級機構相對而言也不夠成熟，再加上信用評級本身並沒有一個統一的標準，評級結果出現一些偏差、社會上有不同看法都是正常的。”楊志勇説，從目前自發自還試點看，試點地區債券發行額都比較小，政府償還能力應該沒有太大問題。

    楊志勇認為，即使評級結果出現偏差，也可以通過市場機制進行“糾偏”。畢竟信用評級只是一個重要參考，並不能代替投資者的決策。如果一個地區償還債務能力弱，違約風險高，就算信用評級高，市場最終還是會用腳投票。

    審計署審計結果顯示，截至2013年6月底，全國中央和地方各級政府負有償還責任的債務20.70萬億元，其中地方政府佔10.89萬億元。地方政府性債務增長有所放緩，風險總體可控。

    “但是，當前我國財政風險擴大的潛勢不容忽視。從國際經驗看，財政風險到了一定程度後有加速擴張特徵。”白景明指出，特別是地方政府性債務中銀行貸款比重超過70%。今後還本付息壓力會日漸加劇。防控財政風險必須從制度變革入手，地方政府債券自發自還，是借助市場的力量去控制地方政府債務盲目擴張，應當在試點中進一步完善制度，更好地發揮市場機製作用。

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    美日政府債券信用評級一瞥

    美國的地方政府債券主要是其各級政府的市政債券，此類債券以地方政府信用作為擔保，由州、城市、城鎮、縣及它們的授權代理機構發行。美國的市政債券始於19世紀20年代，1817年紐約州首次採用發行債券籌集資金的辦法開鑿伊利運河，僅用5年時間運河建設就告完工。

    隨後各州相繼仿傚紐約州的做法，依靠發債籌措基礎設施建設資金。到1998年，流通中市政債券總量達到了115萬億美元，佔各類流通中債券的比重超過了10%。如今美國市政債券發行規模大約為國債發行規模的50%、企業債券的25%，市政債券成為地方政府用於支援基礎設施項目建設的重要融資工具。

    美國各大評級機構對於市政債券的評級不同於對一般經濟主體的評級。以穆迪公司為例，評級機構對於一般經濟主體的信用評級，主要關注融資主體的經營效益與現金流運作狀態。而對於地方政府債券，由於其融資主體是地方政府，融資投向是地方公共基礎設施，投向的項目通常沒有自身收益或自身收益性較弱，但相應項目的外部收益性顯著，因此其評價主要關注地方政府財政收入對未來債務的覆蓋度。

    對地方政府債券的信用級別代表了對地方政府財政收入水準的未來預期。穆迪對地方財政收入水準的未來預期中主要考量四個方面的主要內容：第一，地區經濟發展狀況；第二，地方政府財政收入狀況；第三，地方政府的債務水準及結構；第四，地方政府治理與預算管理水準。

    而在日本，地方政府債券包括地方公債和公共企業債兩種類型，其中，地方公債是日本地方債券制度的主體，由地方政府直接發行，主要用於地方道路建設、地區開發、公營住宅建設等公用事業；公共企業債是由地方特殊的公營企業發行、地方政府擔保的債券，使用方向主要集中于下水道、自來水和交通基礎設施等方面。目前，地方公債收入是日本地方財政收入的第三大來源，佔到日本地方政府財政收入的10%—20%。

    日本地方政府能否發行債券的審核標準包括：地方政府的稅收收入、專項撥款收入和補助金收入的水準；地方政府的債務水準，債務依存度在20%—30%之間的地方政府不得發行公共企業債券，30%以上的地方政府不得發行地方公債；嚴格限制有財政赤字的地方政府和出現虧損的公共企業發債。（人民網，記者 李麗輝）

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    四省選定地方債評級公司 運作流程如霧裏看花

    記者從多個渠道獲悉，目前試點自發自還地方債的十個地區政府信用評級“花落近半”，有四個省份已選定評級機構。對此，多位專家和業內人士認為，我國地方政府信用評級還處於“摸著石頭過河”階段，存在外界干預、資訊獲取難等挑戰，透明度有待提高，整個流程如同“霧裏看花”，有待改進。

    除了已向社會公佈的上海新世紀資信評估投資服務有限公司中標成為廣東、山東兩省政府信用評級機構外，記者從知情人士處了解到，大公國際資信評估有限公司成為寧夏回族自治區的評級機構，並已經著手開展評級工作，而北京市的評級機構也已經選定，順利的話27日將向社會公佈。此外，江蘇省或將於27日進行招標，青島市將於下週三進行招標，餘下四地的評級機構最晚也將於7月上旬敲定。據業內人士估計，十個地區的地方債或將於8月前後全部發出。

    據參與政府信用評級招標的某評級機構高管向記者介紹説，政府信用評級從開始到出具評級報告大概需要15天左右，主要是根據公開資訊進行評級。“評級機構一方面蒐集公開資訊，另一方面從當地政府處獲得部分非公開資訊，與此同時要進場訪談、然後整理相關材料，最後出具一份正式的評級報告”。

    至於評級機構的招標流程，主要由當地政府組織進行。“地方政府設計出評級招標的各項指標，邀請幾個評委打分，這些評委中除了當地政府人員，還有來自中國人民銀行和財政系統的人士，並不和當地政府有密切聯繫。最後將各位評委的分數平均得出最高分。”上述評級機構高管説。

    然而，多位業內人士告訴記者，多數地區在進行評級機構招標時並沒有公佈具體指標及分數，只是在最後公佈一個結果。

    很多評級機構招標失利後也不知道自己哪丟分，為何沒有中標，還有個別地區不進行公開招標，直接選定評級機構“整個過程不夠透明，像‘霧裏看花’一般看不清楚。”另一位參與評級招標的人士告訴記者。

    除了評級機構的選取過程資訊公開不足外，很多人士反映日前廣東省出爐的首份中國地方政府債評級報告也有待完善。

    “廣東的評級結果是AAA，屬於違約風險極低，但也是有風險存在的，作為評級機構，應該客觀公正地把風險揭示出來。比如廣東5年期債務到期以後，還本付息的風險點有哪些，7年期、10年期到期後，又可能存在哪些風險點，這些在評級報告中都沒有具體分析評估。”一位不願透露姓名的評級機構人士告訴記者，“而且深圳和廣東是分開發債的，評級廣東時所用的數據沒有把深圳剔除出去，這些都是比較草率的做法。”

    另有業內人士質疑，整篇評級報告未對廣東省政府債務風險、政府資訊披露和債務管理等提出建設性意見，無法起到外部監督的作用。

    談到政府信用評級中存在的問題，大公國際資信評估有限公司研究院副院長金海年以個人身份接受記者採訪時表示“首先我認為十個地區自發自還地方債是非常好的一項改革措施，地方政府有城鎮化建設的任務，肯定需要大量資金，在這種情況下，尤其需要規範融資渠道。”

    “但是目前看來地方政府評級存在三個方面有待完善和改進。”金海年説，“首先，不應該由地方政府選取評級機構。我們可以採用發行人付費的方式，但是最初選取評級機構的時候，可以由財政部、人民銀行等組織招標，否則地方政府可能會看誰評級高、評級速度快、價格便宜就選哪家機構，這樣的信用評級不利於揭示發行人的風險。

    另外，此次參與政府信用評級的9家評級公司都有為企業債評級的經驗，但地方債評級不同於企業債評級，這些公司的政府信用評級標準和方法是否可靠，我認為這需要財政部、人民銀行組織全國甚至全球專家對技術、方法進行論證。第三，不同地區選擇不同的評級機構，他們的評級結果不具有橫向可對比性。比如大公評甲省是AA，中誠信評乙省也是AA，兩個同樣的評級結果並不代表兩個地方政府具有同等的信用水準。我認為在不同評級機構間應該有一個一致性的校準。”

    對於如何看待此次地方政府信用評級結果，一位國有大行債券承銷人士直言“由於地方政府是發行人，評級機構出於自身考慮，估計最終評級的結果各地之間差別可能也不會太大。最終，各地債券真實的投資價值還是要靠投資人自己辨識。”

    北京大學光華管理學院教授劉俏建議：“把省一級的債券下發到地市，通過額度管理讓地市政府自發自還，形成地級市參與性的融資方式。”（記者趙婧）

[責任編輯： 陸金茂]