北京地鐵實行雙軌制 地鐵票價調整在即

　　北京正處於地鐵票價調整的前夕。

　　此次票價調整的原因之一是地鐵運營公司虧損，政府補貼不堪重負。作為地鐵的兩大運營者——北京市地鐵運營有限公司(以下簡稱“北京地鐵公司”)和北京京港地鐵有限公司(以下簡稱“京港地鐵”)對外表現都很低調。

　　這兩家公司，如同一對同父異母的兄弟。北京地鐵公司是一家有著30多年曆史的國有獨資公司，運營北京17條地鐵線路中的14條。京港公司是一家中外合資企業，運營四號線、大興線和十四號線等3條地鐵線路。它成立於2006年1月，在其股權結構中，國有的京投公司佔比2%，外資方港鐵公司與另一地方國企首創集團分別持有49%的股份。港鐵是一家香港上市公司，其中76.82%的股權為香港政府持有，其餘23%為公眾持有。

　　不為外界所知的是，北京對這兩家企業採用了不同的補貼方式和標準。政府對有社會資本參與的京港公司更為嚴格。為了防止國資的流失，北京市政府與京港公司簽訂了“特許協議”。這個協議約定，京港公司只能在約定的成本內享受政府財政補貼，超出成本部分由京港公司自己負擔。

　　相對而言，北京地鐵公司的運營成本並不透明，政府每年根據其虧損進行補貼。

　　一位對京港地鐵運營比較了解的人士透露，即便在PPP協議約定的補貼下，京港公司也是盈利的。港鐵公司2013年年報顯示，該年度港鐵應佔京港地鐵的利潤為2.03億港元。

　　為什麼獲得較少補貼的京港公司效益不錯，北京地鐵公司卻虧損連連？如若北京地鐵公司對成本的控制更加精準化，資金運用效率有所加強，北京地鐵整體運營收不抵支的局面是否將有所改善？即便由於分流客流量等其他考量，地鐵票價仍需調整，是否也能節約資金用於擴大運營服務規模，提高運營服務品質？北京地鐵“雙軌制”下的賬本，折射出國有資本在公共服務運營效率上的差距，如不去除其對提價或補貼的依賴，將難以走出低效的泥沼。

　　補貼雙軌制

　　2006年4月12日，北京市政府與京港公司簽訂了北京地鐵四號線項目的《特許協議》、《資産租賃協議》，自此，國內首個PPP地鐵項目誕生。

　　PPP(Public-Private-Partnership的首字母縮寫)意為“公私合營模式”，是為鼓勵私營企業與政府進行合作，參與公共基礎設施建設的一種項目融資模式。

　　這個合作項目在2004年前後開始醞釀。當時中國城市地鐵建設正值高潮期，地鐵投資額巨大，政府希望通過PPP模式為地鐵建設融資。

　　2004年11月底，北京市交通委牽頭成立了四號線特許經營項目政府談判工作組，港鐵公司、西門子等多家企業參與了談判。2005年2月，談判組選擇了港鐵和首創集團組成的聯合體。2006年，工作組與京港聯合體經過了三年的談判最終達成協定。2006年1月京港公司成立。

　　將如此重要的公共服務交給社會資本運營，政府仍有顧慮。國家發改委綜合運輸研究所城市交通研究室主任程世東表示，政府需要權衡的是，既要保證委託運營的公司能夠平穩運營下去，又要防止其未來因客流量、票價的變化獲得暴利。

　　北京市政府委託北京大岳諮詢有限責任公司(以下簡稱“大岳公司”)參與方案研究。大岳公司總經理金永祥透露，“成本、票價、客流量成為當時雙方談判的焦點。”

　　政府對北京地鐵四號線的補貼實際上是根據兩個價格計算的，一個是市民支付的票務價格，另一個是政府和京港公司之間約定的結算價格，結算價格比票務價格要高，其中的差價就是政府給予的補貼。結算價格會根據每年成本測算的變化而有所變化，而成本測算每年將根據CPI等因素做出相應調整。

　　對京港公司而言，在每年補貼給定的情況下，如果公司實際運營成本超出了約定成本，超出部分將由自己承擔。反之如果實際運營成本低於約定成本，省出來的部分就形成了利潤。

　　金永祥曾耗時三年為政府研究草擬雙方合作的財務模式。他説，作為項目的業主方，政府在談判中佔據主動地位，很多情況下是政府提出條件和要求，如果京港有異議，雙方再做出調整。“比方説，在成本核算時，政府認為一個地鐵站內的人員配置是三四個人，而京港認為需要七八個人，於是雙方會再協調一個能達成一致的人力成本。”金永祥説。

　　而政府對北京地鐵公司的補貼模式截然不同，程世東透露，北京地鐵公司一般在年終時跟政府算總賬，政府根據虧損情況給予北京地鐵公司補貼。

　　國家發改委一位知情專家表示，“北京地鐵運營公司每年獲得的補貼金額都是談出來的，補貼金額的差異取決於談得怎麼樣或當年財政是否寬裕，補貼額度一年一議，一般是談多少補多少。”北京地鐵公司是2001年從北京市地下鐵道總公司改制重組而來，這種補貼模式已有幾十年的淵源。

　　另據一位軌道交通研究機構的專家透露，除了每年政府財政對收支缺口的補貼之外，北京地鐵公司還會獲得其他名目的資金。比如，設備更新改造的專項基金，或者其他明目的撥款，這些資金通過不同的渠道進入北京地鐵公司，但卻沒有算入運營收入。

　　京港盈利

　　一位對京港地鐵運營比較了解的人士透露，在PPP協議約定的補貼下，京港公司從第一年開始就是盈利的。

　　對於京港公司盈利的説法，港鐵中國首席執行官易珉沒有否認。他説，“我們要到大陸來投資地鐵，看重的是內地巨大的發展潛力，當然，我們也需要保證股東能得到合理的投資回報，這是一個上市公司對項目的基本要求。”

　　港鐵公司2013年年報顯示，該年度港鐵應佔北京京港地鐵有限公司的利潤為2.03億港元，較2012年減少4900萬港元，主要由於2012年有6600萬港元的會計調整。若不包括這個一次性項目，利潤貢獻校2012年增加9.1%。

　　在過去35年裏，港鐵公司已經探索出一套“軌道交通＋物業”的盈利模式，即以地鐵物業綜合開發的利潤來補貼軌道交通的虧損，從而在沒有補貼的情況下實現盈利。但是，當港鐵進入內地後，土地制度的制約讓這一模式無法推行。

　　對於目前良好的盈利狀況，易珉回應稱，因為京港地鐵做得比別人多，將成本壓到了最低。

　　京港公司的贏利主要來自兩個方面，一是公司內部的高效管理和成本控制；二是客流量大幅增長為公司帶來的超預期收益。

　　程世東告訴經濟觀察報記者，港鐵公司是上市公司，對旗下公司的成本控制較為嚴格，在用人效率、資本運營、成本管理上有著精細的計算。而據易珉透露，政府跟京港公司的所有約定都是有業績考核的，在PPP協議裏，政府對京港公司所提供的服務水準、品質、安全保障有著細緻明確的要求。

　　另外，客流量的倍增也讓京港公司的收益超乎預期。據知情人士透露，簽訂特許協議時，根據當時的估測，正常情況下，地鐵四號線的日客流量在60萬人左右，如今實際客流量已經達到130萬人。

　　不過，在今年5月中國財政學會PPP專業委員會主辦的一個PPP沙龍上，易珉表示，京港公司未出現因政府補貼而致投資人獲取超額利潤或暴利的現象。他説，在平衡公共利益和私人利益方面，北京做得非常優秀。

　　實際上，在PPP協議中，政府已設置了一道關卡讓京港公司避免了這種“暴利”。政府在協議中設置了客流量的範圍，當超過這一范圍時，客流量增長帶來的超預期收益將由政府和京港公司分享，政府獲得大部分，而京港公司獲得小部分。但即使在這樣的約束下，京港公司的收益仍然是超出投資預期。

　　在上述沙龍上，易珉還透露了一個數據。他説，根據京港公司的測算，在四號線目前的模式下，政府的財政支出總額大概為500多億元，如果是傳統模式應該花600多億元，PPP模式幫助政府大概減少了財政支出100億元。

　　2011年9月，北京市發改委曾對四號線做過評估，印證了四號線在PPP模式下所獲得的效益。繼地鐵四號線之後，京港公司又獲得了北京地鐵的大興線和十四號線的特許經營權。國家發改委一位研究交通的專家透露，目前北京市政府對於京港公司的運營是比較滿意的。

　　港鐵公司2013年年報透露，憑藉北京鐵路專營權的良好運營表現，京港地鐵公司屢獲殊榮，其中包括由北京市交通安全委員會授予的“北京市2012年交通安全先進單位”榮譽稱號。

　　京港地鐵公司于2014年2月已就另一PPP項目——北京地鐵十六號線遞交了標書。

　　北京地鐵公司這本賬

　　2014年7月，在北京市針對公共交通票價改革問題向公眾徵求意見時，一組官方數據得以公開。數據顯示，2013年，北京地鐵的運營收入為32.23億元，運營支出為66.84億元，相比2007年，收支缺口在拉大。

　　根據上述數據，2013年，北京兩家地鐵運營公司總計收支缺口為34.61億。

　　北京交通大學教授賈順平説，京港地鐵在PPP模式下內部管理科學化、精細化做得更好，而北京地鐵公司相對比較粗放。

　　賈順平曾就地鐵運營公司的資産精細化管理做過調研。他透露，作為北京地下軌道交通最大的運營主體，北京地鐵公司沒有自己清晰的臺賬。“比如説，地鐵站內電梯的購置費用、安裝費用、土建費用等，都要按照一定的方法折算到電梯的固定資産裏，今後電梯折舊也好，更新改造也好，要對它進行資産管理。目前，我們國營地鐵的賬還沒有這麼清晰。”賈順平説。

　　每年，北京地鐵公司向政府上報其運營成本，但是成本的本身並不透明。“在這些成本中，哪些該算進來，哪些不該算進來，是有一定操作空間的。”賈順平表示，在國營企業的臺賬中，有一些不該計入的成本，成為年底申請補貼的依據。

　　相對而言，京港公司對於運營成本包括固定資産折舊的管理較為精細。“現在有多少輛車，具體到有多少個部件，比如，動車裏的某傳動設備價值多少，可以使用多少年，哪些需要大修，哪些需要日常維護，京港都有非常細的數據。有了這些數據才能做到精細化管理。”在幾年前的調研中，賈順平對此印象深刻。

　　在賈順平看來，國有地鐵運營公司粗放式的管理有其歷史原因，當年北京地鐵公司接手運營時可能就沒有這個詳細的基礎賬，之後要做這項工作要花大力氣，再加上大家不重視這個事兒，所以就不做了。

　　為何國營地鐵公司可以如此“信馬由韁”？

　　賈順平分析，這是歷史體制留存下來的問題，這類公司名義上是獨立的公司，實際上沒有形成現代化的公司治理結構。“既不用承受股東的壓力，也不用擔心企業破産、員工下崗。在這種缺乏約束和激勵的生存環境下，國營地鐵公司的低效率、高成本、浪費引發了民眾的不滿，也成為地鐵票價改革的障礙。”

　　作為北京地鐵公司資産的出資人，京投公司無力要求北京地鐵公司壓縮成本。從法理上，京投公司是以“甲方”的角色將地鐵資産委託給北京地鐵公司來運營，它代表政府投資管理地鐵資産，有義務保證資産的保值增值。但在現有管理體制下，京投公司和北京地鐵公司同屬於地方國企，是平行的關係，甚至北京地鐵公司因為直接運營地鐵資産而“顯得更牛”。京投公司無力約束這個特殊的“乙方”。

　　PPP模式下的京港地鐵因為一紙協議受到了全面的約束。賈順平認為，國營企業也應該建立這樣的補貼機制。

　　程世東則表示，對於新增地鐵線路的運營，政府應採取購買服務的方式，無論何種資本性質的運營企業，誰的效率高，誰的服務好，就將地鐵交給誰來運營，甚至對現有地鐵運營線路也可以採取這種方式。

　　但不可忽略的是，北京地鐵公司作為有幾十年曆史沿革的國有企業，存在難以用市場方法來解決的歷史包袱。“要解決北京地鐵公司運營深層的問題，必須深化體制改革——政府與企業之間如何劃清界限，國營地鐵應該如何獨立，政府應該如何監管——要去推動這些問題的解決。”賈順平説。

　　在北京地鐵票價調整沸沸颺颺之際，兩家地鐵運營公司都表現低調。經濟觀察報記者要求採訪京港公司未獲反饋，北京地鐵公司的新聞發言人則用一句話回應：“票價是上級的事兒。”李鳳桃 張婷