黃文平：機構改革不是“搬積木”

　　——訪中國機構編制管理研究會會長黃文平

　　這幾天，《國務院機構改革和職能轉變方案》在兩會會場和社會各界引發廣泛討論。中國機構編制管理研究會會長黃文平日前在接受本報記者專訪時表示，在進入全面建成小康社會的決定性階段，進一步深化國務院機構改革和職能轉變，對於破除制約科學發展的體制機制障礙，增強經濟社會發展活力，具有重大意義。

　　改革方案呈現出承前啟後的鮮明特點

　　在黃文平看來，這一次改革方案呈現出承前啟後的鮮明特點，不是一蹴而就地簡單“搬積木”，而是不斷探索、穩中求進，直到水到渠成、瓜熟蒂落，“行政體制改革的頂層設計不能只看一次改革動了哪些機構，轉了哪些職能，而應歷史地看待，有一個不斷深化的過程。”

　　他説，從黨的十七大到十八大，從十七屆二中全會到十八屆二中全會，可以看到一個清晰的脈絡：行政體制改革一直是在貫徹落實中央的既定方針，按照規劃的總體目標，在前五年推進的基礎上進一步深化，並且結合總結“摸著石頭過河”探索實踐的經驗。

　　十七大報告第一次提出“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能”，“探索實行職能有機統一的大部門體制，”“健全政府職責體系”；十七屆二中全會通過的《關於深化行政管理體制改革的意見》提出了改革的總體目標是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制，強調改革以政府職能轉變為核心；十八大報告提出要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進“四個分開”，“深化審批制度改革，繼續簡政放權，穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系”；十八屆二中全會通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》，貫徹十八大關於建立中國特色社會主義行政體制目標的要求，以職能轉變為核心，繼續簡政放權，推進機構改革，穩步推進大部門制改革，對減少和下放投資審批事項等十個方面作出重大部署。

　　黃文平回顧，對這次改革方案涉及的鐵道部、國家能源局、電監會、食品藥品監督管理局、國家海洋局等部門，在研究論證上一輪政府機構改革方案時就曾有過幾種考慮，出臺的方案是根據當時的條件和時機提出的，不會像“搬積木”那樣，一下子“拿下”哪個部門那麼隨意。

　　以人民群眾關注食品藥品監督管理體制為例，早在2003年機構改革時，就在將原國家藥品監督管理局與衛生部等部門的職能進行調整和整合的基礎上組建了國家食品藥品監督管理局，對食品安全實行分段監管體制。到2008年機構改革時把食品安全監管環節縮減為對生産、流通、消費三段分別由3個部門監管，其間又設立了國務院食品安全委員會並單設了食品安全委員會辦公室。這一次機構改革將多個部門多環節監管的職責進行整合，對食品安全和藥品的安全性、有效性實行統一監管，這樣一來，權責就明晰了，有利於加強監管。

　　另一方面，這一次改革也汲取了五年來一些地方積極探索改革的有益經驗。像廣東深圳市等地探索成立統一的市場監管局、衛生和人口計生局，一些地方探索完善食品安全監管體制等。

　　衛生、計生領域的職能交叉，是各地方反映多年的問題。比較典型的是，有些地方的計生部門的服務體系開展的一些醫療服務，與醫療衛生機構幹的事內容相同，在基層許多地方鄉鎮的醫療衛生機構與計生服務體系資源分散和重復建設問題並存。這一次改革方案提出組建國家衛生和計劃生育委員會，將衛生部的職責、人口計生委的計劃生育管理和服務職責整合，將研究擬訂人口發展戰略、規劃及人口政策職責則劃到了發改委。改革有利於整合資源，有利於為基層群眾搞好醫療和計生服務。

　　今後幾年，改革任務將非常繁重，貫徹落實機構改革和職能轉變的部署，既是完成新一屆政府五年工作的緊迫任務，也是為實現到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政體制總體目標打下堅實基礎的重要工作。同時，針對體制機制和部門職責中存在的其他問題，根據總體目標規劃“路線圖”、“時間表”，只要條件和時機成熟，黃文平理解，在屆中也可以適時加以推進。

　　減少審批才能抑制“跑部前進”

　　轉變政府職能的關鍵，是處理好政府與市場、企業、社會組織、個人的關係，最重要的一個體現，就是減少行政審批。這一次改革方案提出，減少投資項目審批，最大限度地縮小審批、核準、備案範圍。

　　“怎麼減下來？減少投資項目審批具體體現在哪？”黃文平説，及時修訂政府投資核準項目目錄就是一個關鍵。

　　長期以來，根據投資核準項目目錄地方政府、企業、個人為獲取項目要“跑部前進”。黃文平説，投資項目審批權力高度集中，地方來北京跑項目很辛苦，同時相關部門負責審批項目的工作人員也很忙，“兩邊都叫苦，都不滿意。”

　　據他回憶，在2008年的機構改革中，在有關部門的“三定”規定中就有關於調減投資核準項目目錄的相關規定，“及時修訂調減投資核準項目目錄，大幅度提高國家核準項目的規模（限額）標準，縮小投資審核範圍，下放投資審核許可權，今後按此要求原則上每兩年修訂一次。”但五年過後，投資核準項目目錄沒有修訂，這些規定沒有得到嚴格執行，實際上由於多種原因，投資審核範圍不僅沒有減少，反而有所增加。

　　黃文平坦言，必須把行政審批制度改革作為轉變政府職能的重點，特別是這次改革方案中涉及的減少投資項目審批、減少對生産經營活動和産品物品的許可、減少資質資格許可、減少對各類機構及其活動的認定等非許可審批等內容，其具體表現形式都體現為行政審批。據統計，2001年以來，國務院系統經過6輪清理，先後清理了近2500項行政審批項目，力度是很大的。

　　“但與社會預期相比，仍有不小的差距。”他表示，一是保留的審批項目還有不少，且其中有的一項審批還可以拆分成多項具體內容；二是經過多輪清理，部門保留下來的多是“含金量高”的項目，同時也是社會反響最大的項目審批，取消這類許可難度很大，還有一些行政許可以非許可審批的形式保留了下來。他認為，“要切實轉變政府職能，每個部門都要有‘自我革命’和‘壯士斷腕’的決心，自覺取消本部門不利於解放生産力、不利於釋放市場活力的那些行政審批事項。”

　　“這一次改革方案明確提出，防止邊減邊增，今後一般不新設許可，因特殊需要確需新設的，必須嚴格遵守行政許可法的規定。”黃文平認為，有了這柄“尚方寶劍”，對切實縮減各類審批事項將會起到強有力的約束效應，“同時，從這個角度觀察，可以看出方案通篇都閃爍著依法治國、依法行政的精神。”

　　構建制度性安排加強督促檢查

　　“當前一個非常緊要的任務，就是切實抓好這次機構改革和職能轉變方案的落實。”黃文平表示，這次改革方案提出的各項改革措施非常好，非常重要，對促進經濟社會發展，實現2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政體制具有重要意義，但同時任務也極為繁重。怎麼真正落地生根、抓鐵有痕？關鍵是要有切實可行的措施，來保障改革措施落到實處。

　　按照慣例，方案通過後將開始對部門機構和職責的調整，制定部門“三定”規定。他建議，“應當切實按照改革方案的要求，將機構調整到位，該整合的職能充分整合，該轉移、下放的落實到位，實現真正意義上的融合。”

　　“這次職能轉變提出的任務比較重，也應該有‘時間表’和‘路線圖’，明確責任部門，切實推進各項職能轉變任務的落實。”黃文平認為，一方面，各部門要增強自我改革意識，自覺按照要求落實各項改革措施；另一方面，也要有較高層次的職能轉變的督促檢查機制，明確階段目標，做好任務分解，定期檢查，確保好措施落實到位。

　　在加強督促檢查方面，黃文平認為應當構建制度性安排，通過自查和他律等多種形式進行督促檢查，“否則抓落實的力度顯得不夠。”在他看來，督促檢查的途徑是多樣的，比如，建議全國人大在適當的時間把落實這次國務院機構改革和職能轉變方案工作，安排類似執法檢查式的監督檢查；全國政協在進行民主監督方面也可以發揮重要作用；由國務院相關部門主動提出自查報告，由機構編制部門對有關部門進行評估檢查後，向國務院做出綜合報告，經國務院審查後向全國人大報告。“只有改革方案中的每一條措施都落地了，改革才能真正到位。”黃文平言語懇切。

[責任編輯： 王君飛]