長三角城市群規劃出爐：能否突破“諸侯經濟”？

　　原標題： 長三角城市群規劃出爐：能否突破“諸侯經濟”、規避“同門競爭”？

　　《中國經濟週刊》記者 勞佳迪 | 上海報道

　　“長三角城市群”的提法最早要追溯到1982年。儘管早已自然生長成東部沿海地區的“老大哥”，但直到今年6月初中央正式發佈《長江三角洲城市群發展規劃》(下稱“《規劃》”)，這才第一次從國家戰略佈局的高度清晰定調：“到2030年，全面建成具有全球影響力的世界級城市群。”

　　相比國內的成渝城市群和長江中游城市群，這個承載著最大經濟量能的城市群反而成了長江經濟帶上最後一個落地的區域規劃。

　　這當然可以被視作壓軸大戲，但也有觀點認為，姍姍來遲隱隱折射出長三角城市間歷來複雜敏感的利益格局。

　　告別“諸侯經濟”：

　　上海要確立“心臟”作用

　　對這份《規劃》，上海的反應是很迅速的。6月20日，上海市政府常務會議審議通過的《上海虹橋商務區發展“十三五”規劃》中，就提出“要抓住長三角城市群發展機遇，加快國際性綜合交通樞紐建設”。

　　儘管國家戰略層面並沒有直接把“大虹橋”寫入《規劃》，但無論是區位特徵還是上海此前公佈的功能定位，這個聚集了長三角密集交通網的樞紐都被視作驅動整個地區資源配置的“超級大腦”。

　　根據《中國經濟週刊》的了解，輻射整片長三角腹地的“大虹橋”早已被上海市政府寫入最高級別的戰略安排，近30年唯一可堪媲美的還是25年前的陸家嘴開發。而當浦江對岸的陸家嘴已經成為覆蓋全國乃至整個遠東的金融中心，上海的下一個超級CBD毫無爭議地被設定為“大虹橋”。

　　從時間節點上觀察，上海的“焦急”程度還要超過中央。“大虹橋”被要求在2020年前就“打造成為服務長三角、面向全國和全球的一流商務區”，而這和中央整盤長三角大棋中對上海的期許關係密切。

　　《中國經濟週刊》記者注意到，從當前發達國家世界級城市群的城市體系看，大多呈現出“金字塔”形，也就是“一個世界級核心城市——若干區域性中心城市——一定數量的一般城市——數量較多的小城鎮”這樣的驅動模型。

　　和這些世界級城市群一樣，中央也在《規劃》中明確賦予了上海絕對的中心地位，確立上海要成為世界級城市群的核心城市，提升其作為“全球城市”的功能，上海承擔著帶領和輻射長三角參與世界城市競爭的未來使命。長三角城市群想要真正躋身世界六大城市群，上海至關重要。

　　“告別‘諸侯經濟’肯定是中央的戰略指導，因為不論哪一個世界級城市群，都有一個絕對中心地位的大都會起到‘心臟’作用，當年浦東開發的時候，浙江一些城市如嘉興曾因為擔心上海強大的聚集效應影響本地經濟發展而採取回避策略，蘇州、無錫主動採取錯位分工與上海經濟對接，現在，嘉興雖然區位優勢與蘇州不相上下，但經濟地位早就不能相提並論了。”上海本地高校一位長期研究都市圈的人士對《中國經濟週刊》分析。

　　然而，上海在區域內的現實情況並非如此理想，它與周邊城市的競爭優勢差距並沒有像其他全球城市那樣大。“蘇州、杭州作為上海兩翼最大經濟體量的城市，一直提出和上海錯位競爭，但實際上，這麼多年來，無論是先進製造業還是現代服務業的招商方面和上海暗戰不斷，常常上海一個項目剛談到一半，就被隔壁城市以稅收和政策的靈活性以及較低的成本挖走。”上述人士這樣坦言。

　　上海統計局5月剛剛更新的數據則顯示，上海工業領域正繼續面臨較大下行壓力，總産值同比下降5.1%，其中老牌的汽車製造業下降了9.7%，而杭州、蘇州這項數值都是正值。不止一家評論認為，發展“大虹橋”不僅是輻射長三角需要，更是上海未來數年自身經濟驅動的引擎。

　　慘烈的同門競爭：

　　長三角産業結構相似度連年上升

　　除了“龍頭”上海還需要開足馬力提高自身的經濟活力外，目前長三角城市群其他城市間也存在著佈局分工上的不明晰，導致了慘烈的同門競爭。記者了解到，由於整個區域仍然處於工業化的過程，每個城市幾乎無一例外地把加快工業發展當作本地經濟發展和提升城市地位的主要路徑，各個城市為了做大GDP總量，都把主導産業放在電子資訊、石油化工、汽車及汽車零件、醫藥等大容量的製造業上，造成了産業結構上的高度相同。

　　而“千城一面”背後隱藏的政府發展邏輯，更體現在商業地産的爆棚上。《中國經濟週刊》記者曾漫遊長三角，最大的感受是各地新城叢立，同一梯隊裏的每座城市面貌都驚人相似。前幾年的一項數據顯示，為了快速彌補土地財政的虧空，在城市綜合體的建設上，長三角各城市管理層都競踩油門，比如南京在售及正建的城市綜合體超過了50處，杭州就提出將建成100個城市綜合體。

　　中國社科院財經研究院課題組曾有一組數據發現，2004年之後，長三角整體的産業結構相似度系數均值連續7年上升，2010年達到0.795，而上海與江蘇、江蘇與浙江的産業結構相似度更高，近年來分別保持在0.9和0.85左右。安徽與江蘇、浙江的相似度系數也在這幾年快速上升，目前已經達到0.8以上。

　　《規劃》也將這一點作為長三角城市群現存突出矛盾之一，稱“城市間分工協作不夠，低水準同質化競爭嚴重，城市群一體化發展的體制機制有待進一步完善”。雖然産業同質化在一定程度上有利於發揮協同效應，但從世界級別的城市群案例看，內部大多具有高度分工和合作的生態。

　　長期的分工模糊使得長三角城市群這個中國傳統意義上的“富人俱樂部”，發展品質並不算高。記者對比發現，其每人平均生産總值、地均生産總值等反映效率和效益的指標與其他世界級城市群相比還存在差距，長三角城市群面積僅次於北美五大湖城市群，GDP卻排名倒數第二，略高於英國中南部城市群，每人平均GDP與五大湖城市群相差近5倍，地均GDP更是與世界最高的日本太平洋沿岸城市群相差近10倍。

　　協調機制是“老大難”

　　同門競爭的本質還反映出長期以來困擾著這片經濟沃土的難題。早在多年前，珠三角經濟圈從經濟總量上還超過長三角的時代開始，長三角就因為地跨多省市而産生了利益協調方面的頑疾，這一點是同屬一省之內的珠三角所不必面對的。

　　記者聽到的一種觀點認為，正因為長三角“圓桌”上坐著的負責人彼此行政級別不同，和珠三角比，長三角城市群的規劃設置一直是落後的，其實城市群規劃是僅次於法律的第二法則， 是協調區內城市共同發展的行為準則，但在長三角落地並不容易，過去長三角城市群長期沒有一個完整的區域規劃，現在《規劃》出臺才有望對長三角城市群政府協調政策産生普遍約束力。

　　事實上，長三角城市群政府間的協調機制並不是新生事物，但常年來的實際功效時有爭議。據悉，在《規劃》落地以前，長三角城市群政府協調機制主要依靠三個層面：第一個層面為副省(市)長級別的“滬蘇浙經濟合作與發展座談會”，每年舉行一次，確定三省市合作的大政方針，但是不止一位經濟學家認為這避免不了“臺上握手”的聯誼之嫌，沒有確立正式的具有一定行政權力的組織。

　　相對比較務實的是第二個層面，市長級別的“長江三角洲城市經濟協調會”。《中國經濟週刊》曾親身參與過這個已有20年曆史的協調會，去年包容的城市已有30城，課題主要貫徹落實滬蘇浙經濟合作與發展座談會的精神。

　　第三個層面則是長三角各城市政府部門之間的協調會，該層麵包括交通、科技、旅遊、 金融等30多個專業部門建立對口聯繫協調機制。

　　一個細節或許可以説明長三角城市之間微妙的關係。長三角城市經濟協調會從2003年吸納臺州以後，就一直保持在“15+1”的模式，儘管期間擴容呼聲不斷，年年有城市列席，但7年間再未改變過長三角俱樂部16城市的格局，直到2010年才開始加速，這個市長內部會議增長了6座覆蓋城市，彼時區域一體化發展才有一些積極進展。

　　此後，這個數字還在不斷攀升，到2015年已經達到了30城，儘管存在長期以來的競爭弊端，但一體化仍是大勢所趨。該協調會辦公室主任胡雅龍就曾對記者表示，長三角城市群要在國內、國際競爭中保持領先地位和優勢，僅靠一兩個城市的強大是不夠的，需要的是區域內城市的共同推進和均衡發展。

　　不過，即使如此，這個協調會的實際意義被認為還有待觀察。以行政區劃為溝壑的城市間、地區間是否存在惡性競爭？各級政府各自為政是不是造成重復建設？整體上的發展有沒有無序和短視的問題？一些專題合作呼聲很高，但一涉及地方利益就剎車的困境也亟待破解。

　　《規劃》也高度重視這個“老大難”問題，提出了諸如研究設立長三角城市群一體化發展投資基金、建立地區間橫向生態保護補償機制、建立合理的稅收利益共用和徵管協調機制等幹貨，究竟能不能奏效，尚待時間檢驗。

　　長江三角洲城市群

　　長三角城市群在上海市、江蘇省、浙江省、安徽省範圍內，由以上海為核心、聯繫緊密的多個城市組成，主要分佈于國家“兩橫三縱”城市化格局的優化開發和重點開發區域。規劃範圍包括：上海市，江蘇省的南京、無錫、常州、蘇州、南通、鹽城、揚州、鎮江、泰州，浙江省的杭州、寧波、嘉興、湖州、紹興、金華、舟山、臺州，安徽省的合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、滁州、池州、宣城等 26 市，國土面積 21.17 萬平方公里，2014 年地區生産總值12.67 萬億元，總人口 1.5 億人，分別約佔全國的 2.2%、18.5%、11.0%。