美國治下的多邊貿易體系危機

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　　世界貿易組織(WTO)及其前身關貿總協定(GATT)是二戰後美國治下多邊貿易體系的核心，它既是一個多邊貿易體系的制度框架，又是一套在內容上處理自由貿易與保護貿易矛盾的規則集合體。

　　經歷了70年的發展，多邊體系呈現出從多邊主義到區域主義的變化；全球貿易治理在自由貿易與保護貿易之間交叉前行，而今保護主義更為流行。2016年11月，特朗普當選美國總統後，將使美國治下的多邊體系更加面目全非，特朗普競選綱領中公開反對的是多邊制度構建和自由貿易。

　　中國于2001年加入多邊貿易體系，目前已經發展成為世界第一大貿易國。中國一直是多邊體系的擁護者、自由貿易的受益者。面對不斷撕裂的多邊體系，中國入世15年是如何作為的？中國的未來選擇是什麼？本文將中國入世的歷程內嵌在多邊體系變動的框架中，梳理、評價中國入世15年的表現。

　　多邊體系走向碎片化

　　美國學者羅伯特·基歐漢認為，多邊主義是某種制度安排下的實踐，分為三個層次：一是工具性多邊主義，即多邊主義作為一種外交形式或政策工具而存在。二是制度性多邊主義，即多邊主義作為一套規則、制度而存在。三是戰略性多邊主義，即多邊主義作為一種外交理念、指導思想存在。

　　全球貿易治理中的多邊主義可以作為全球貿易治理的制度構建、多邊協定形成的一套規則，同時也是一種治理理念。

　　與多邊相對應，諸邊是多邊框架下的用語，諸邊協定是三個或以上國家所簽訂的貿易協定。與諸邊不同，傳統區域貿易協定（FTA）主要是以某一地區為基礎建立的。與FTA相對應，近幾年出現了跨洲際的大區域協定，如美國重返亞太的“跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議”（TPP）和美歐的“跨大西洋貿易與投資夥伴協議”（TTIP）。通過跨洲際的大區域主義，美歐國家開始尋求跨區域的全球貿易治理新路徑。目前，全球貿易治理同時存在著多邊、諸邊、區域和跨區域的制度安排。

　　美國戰後試圖建立的自由主義的以規則為基礎的全球貿易體系是有所變化的，大致分為兩個階段：一是多邊為主階段，二是區域為主階段。

　　1.以多邊為主階段

　　多邊主義可以作為一種外交形式或政策工具而存在，這一點反映在美國的多邊體系構建意圖中。冷戰到20世紀80年代，美國國際戰略以遏制蘇聯和超越遏制接近中國為標誌，其全球貿易治理的思路是：以多邊（GATT）為主，使自由貿易體製成為冷戰的工具。美國希望建立貿易自由化的體制，以此復興美國重要盟友西歐和日本的經濟，共同遏制蘇聯。與對蘇聯的遏制與排擠相反，20世紀70年代，尼克松總統開始接觸中國，80年代中期，中國開始申請加入關貿總協定，希望進入全球貿易體系。

　　作為工具的多邊主義，對於美國來説，是一種“自我利益的多邊主義”政策,美國只是將多邊框架作為實現其特定國家利益的手段，而並非是為了實現體系內國家集體的整體利益。美國既是世界上進行多邊合作的主導力量，同時又是此類合作的最大障礙之一，這一悖論正是美國參與全球貿易治理的特徵之一。

　　2.以區域為主階段

　　從20世紀90年代，以北美自由貿易協定（NAFTA）生效為代表，美國自由貿易區戰略開始實施，這一侵蝕多邊體系的戰略轉型在“9·11”後更加趨於明顯，從小布希到奧巴馬，美國完成了自由貿易區的躍進。

　　美國以區域和雙邊協定代替多邊體系的這一時期又可以分為以下三個階段：

　　第一階段，冷戰剛結束後，美國對蘇聯的遏制轉向應對歐洲和日本的相繼崛起。克林頓政府提出了“參與和擴展”的外交政策，重視區域經濟合作。1999年WTO第三次部長級會議在西雅圖失敗，一定程度上動搖了美國在多邊體系中的霸權地位,美國選擇區域主義的治理方式逐漸成型。

　　第二階段，2001年“9·11”後，小布希時期試圖建立一個後威斯特伐利亞體系，一個以美國為中心的單極霸權。由於參與“9·11”襲擊的恐怖分子多來自中東穆斯林世界，這一地區自然成為美國外交重心，小布希政府把與中東國家建立自由貿易區提到了日程上來。“9·11”之前，美國在中東地區只和以色列簽署了自由貿易協定。2003年，布希政府提出建立美國中東自由貿易區（MEFTA）的計劃。

　　2003年，WTO第五次部長級會議在墨西哥的坎昆再次失敗，應該是多邊體系走向碎片化的轉捩點，其主要標誌是美國加快了雙邊談判速度。美國先後與智利、秘魯、哥倫比亞、墨西哥、加拿大、多明尼加共和國、哥斯大黎加、阿曼、韓國、澳大利亞、摩洛哥等先後簽署了自由貿易協定。

　　第三階段是跨洲際的大區域主義階段。2008年金融危機爆發，奧巴馬政府提出“再工業化戰略”，希望擴張出口。由於“多哈回合”遲遲沒有進展，美國無法通過多邊貿易安排為其製造業出口拓展新的空間。在此背景下，美國提出了跨區域貿易談判的新設想，即發起了跨太平洋的TPP。2013年6月，美歐在“八國集團峰會”（G8）上正式宣佈啟動TTIP談判。至此，美歐等發達國家作為世界經濟強國進一步融入到全球經濟板塊新一輪整合之中。TPP 與TTIP 成為美國佈局全球戰略的重要工具。

　　在美國戰略變化的帶動下，全球區域主義流行。據WTO統計，截至2015年10月15 日，全球區域貿易協定（RTA）累計達265個，其中覆蓋商品和服務貿易的有127個，僅覆蓋商品貿易的有137個，僅覆蓋服務貿易的有1個。絕大多數國家參與了一項以上的區域貿易協定。

　　3. 諸邊的興起

　　由於多哈談判停滯，在多邊框架內，WTO在尋求替代方案。WTO建立了諸邊協定委員會或工作組，鼓勵、監督和指導成員國在多邊框架下進行諸邊談判。

　　因為參與諸邊談判的國家往往是利益相關方，比較容易在某一“模組”達成共識。如《資訊技術協定》（ITA）就是在WTO框架下達成的諸邊協定，ITA談判的參與方是IT産品的主要生産國，其産品佔到世界IT産品市場的90%以上，因而達成諸邊協議的意願比較強烈，談判時候的難度自然比在多邊層面上容易很多。

　　WTO成員就《資訊技術協定》的擴圍已經達成了共識，這是多哈談判期間少有的突破，對於增強和恢復各方對於世貿組織多邊談判功能信心的作用不言而喻。目前，國際服務貿易協定（TISA）和政府採購協議（GPA）在諸邊框架下展開，有望取得新的進展。

　　4.後特朗普階段

　　根據特朗普的競選綱領且共和黨控制國會這一現實判斷，多邊體系將面臨更大的危險。特朗普如果堅守民族主義和反自由貿易的立場，全世界最強大的國家決定立起高墻並避而遠之，那麼，70年來美國治下的全球貿易治理體系將出現致命打擊。

　　應該説，多邊體系走向碎片化並不是特朗普一個人的“功勞”，當1999年西雅圖WTO部長級會議失敗、2003年坎昆會議再次失敗的時候，美國選擇區域主義，這是美國人搬起石頭準備砸自己腳的第一步。隨後，各種花樣翻新的制度構建創新，加快了石頭落地的速度，特朗普可能會使石頭真正落地。如此，美國人親手毀掉了美國治下的多邊體系。

　　自由貿易與保護貿易更疊

　　WTO及其前身GATT在推動自由貿易方面發揮了巨大的作用。在它們的推動下，通過建立起一定的制度約束，各種貿易壁壘趨於下降。但與此同時，貿易保護主義卻未消失過。

　　從貿易保護主義的發展過程來看，恰好是與貿易自由化制度不斷建立的過程相重合的。可以説，不斷加強的貿易自由化制度約束與貿易保護主義的不斷升級是並行的，在特定經濟條件下，保護貿易甚至會超越自由貿易主導國際貿易。

　　2008年經濟危機後多邊體系中自由貿易與保護貿易的運作呈現如下新特點：

　　第一，貿易保護主義日益流行。2016年6月，WTO發佈關於二十國集團（G20）的例行監督報告。報告指出，自2008年以來，G20成員國共實施了1583項貿易限制措施（包括貿易救濟措施），其中只有387項措施（約佔25%）被取消，仍在實施的限制措施1196項。在2015年10月中旬到2016年5月中旬，G20成員實施了145項新的貿易限制措施，相當於平均每月出臺近21項新措施，月均出臺新措施數量為2009年WTO開始監測貿易措施以來最多的。

　　第二，在傳統的貿易保護主義框架下，貿易保護的動機是防守性的，WTO立法規定，只有本國企業受到“損害”時才可實施保護性措施。在新貿易保護主義框架下，貿易保護的動機是進攻性的。國家設置各種保護措施主要是為了削弱對方産品的競爭力，如通過制定嚴格的技術標準和認證制度，使得多數國外企業難以進入高新技術、高附加值産品領域。新保護主義措施也日益從邊境措施拓展到干預對方國家的國內措施，涉及的領域從傳統的工業拓展到國際服務貿易，甚至金融領域，比如，特朗普聲稱要把中國定為匯率操縱國。

　　第三，貿易保護愈來愈政治化。主要體現在貿易政策日益受意識形態、民粹主義、地緣政治和外交目的所左右，各國的貿易衝突中日益加入政治性元素，可能導致貿易保護向制度性衝突轉化。

　　中國向主導國角色轉變

　　1. 戰略跟進區域主義、諸邊主義

　　2001年12月11日，中國正式加入WTO，成為其第143個成員。中國始終認為多邊體系是全球貿易治理的最佳方式，加入WTO獲得了永久的非歧視性待遇，為經貿發展提供了穩定的制度保障。

　　2003年坎昆會議後，面對不斷加強的區域主義，中國政府亦啟動了自貿區談判。目前為止，中國已簽協議的自貿區13個：中國-澳大利亞、中國-韓國、中國-瑞士、中國-冰島、中國-哥斯大黎加、中國-秘魯、中國-新加坡、中國-紐西蘭、中國-智利、中國-巴基斯坦、中國-東盟、內地與港澳更緊密經貿關係安排和中國-東盟（“10+1”)升級。正在談判的自貿區有：中國-海合會、中國-挪威、中日韓、《區域全面經濟合作夥伴關係協定》（RCEP）、中國-斯里蘭卡、中國-巴基斯坦自貿協定第二階段談判、中國-馬爾地夫和中國-喬治亞。

　　針對拉丁美洲，中國提出了“1+3+6”和“3×3”的中拉合作新框架，這些合作方式將幫助拉美的産業升級。其具體方式是鼓勵中國的私企和國企更大程度地參與拉美的各類高科技和生産製造業。

　　針對諸邊談判，中國參加了《資訊技術協定》談判。TISA談判于2013年正式啟動，中國已表示希望加入。《政府採購協定》的目標是促進政府開放採購市場，由WTO成員自願簽署，目前共有41個國家和地區簽署了協定，中國正處於加入的談判中。

　　入世15年來，中國完成了從學習者到體系參與者的角色轉變，中國對多邊體系變化的回應總體上呈現戰略跟進的特點。

　　2.“一帶一路”獨特意義

　　2013年，中國提出了“一帶一路”戰略，開始對全球貿易治理制度構建提供公共産品，謀求多邊體系中主導者的角色定位。

　　習近平主席在2014年曾闡述了“一帶一路”戰略與我國全面參與全球經濟治理的關係。他指出：“一帶一路倡議順應了時代要求和各國加快發展的願望，提供了一個包容性巨大的發展平臺，具有深厚歷史淵源和人文基礎，能夠把快速發展的中國經濟同沿線國家的利益結合起來。要集中力量辦好這件大事，秉持親、誠、惠、容的周邊外交理念，近睦遠交，使沿線國家對我們更認同、更親近、更支援。”習近平主席所描繪的“一帶一路”意在向全球提供一個新型公共産品，同時並不會取代或對抗現有的區域治理機制，是對現有治理機制的補充和完善。“一帶一路”的獨特意義在於：

　　首先，從價值理念來看，提出了全球治理的國家倫理觀。“親、誠、惠、容”是指人與人之間的道德情感和道德行為。在世界格局趨於多元化的今天，“親、誠、惠、容”外交理念闡述了中國全球治理的核心信仰。美國全球治理理念的核心特徵是保持美國的“領導地位”，將多邊主義、區域主義作為實現其領導力的工具。“親、誠、惠、容”的外交理念，既無霸權野心，也無遏制他國的特別目的，而是將周邊國家當作鄰居，以誠相待，相互受益。

　　其次，“一帶一路”戰略的提出突破了現有規則制定的方法，不強調形式上的多邊主義或區域主義，而是依靠現有機制，可以是雙邊的，也可以是區域的，或者是其他的務實推進。這一特點是符合一帶一路沿線發展中國家的客觀狀況的，是從發展立場出發的制度構建。

　　最後，標誌著中國在多邊體系中話語能力的變化。中國在多邊體系中的話語能力決定於三個要素：一是自身實力（power），這是硬實力，指一國在全球體系中的經濟地位；二是能力（capacity），這是軟實力，指一國在全球治理體系中的治理能力，通常通過參與程度、倡導能力等指標體現；三是權利（right），一國參與國際體系而獲得的法律地位，如中國加入WTO後獲得了參與全球貿易治理的權利。

　　從實力上看，中國加入WTO後對外貿易發展迅速，2002年、2003年、2004年的增長速度在30%到40%之間，2005年成為世界第三大貿易國。2012年，中國成為世界第二大貿易國家，2013年中國已成為世界第一貨物貿易大國，這一改變不再是量的變化，而是質的變化。從能力角度，中國推出“一帶一路”戰略，呈現全球治理的政策倡導能力、戰略能力；從權利角度，中國不但依賴已有全球體系給予的權利路徑，更希望尋求一種自賦式的權利構建。這説明，中國在多邊體系中的角色定位正從積極參與者向主導國轉變。

　　3.保護貿易壓力嚴峻

　　入世以來中國一直是保護主義打擊的首要對象國。截至2016年10月，中國在WTO爭端解決機制下共提起爭端案件13起，被訴37起，提起和被訴爭端案件共計50起。受2012年全球複雜經濟形勢的影響，中國在該年提起和被訴的爭端案件均達到峰值，分別為3起和7起。

　　入世15年來，除WTO爭端解決機制內的保護外，中國還要應對一些專門針對中國的貿易歧視。2001年中國加入WTO時簽訂了《中華人民共和國加入議定書》以及《中國加入工作組報告書》等多份法律文件，承諾中國除了需要遵守所有WTO成員均需遵守的多邊貿易協定義務以外，還需要遵守諸多單獨針對中國實行的“超WTO義務”，這些條款通常被視為入世協議中的不利條款。15年來，這些不利條款成為中國應對貿易保護主義的主要防禦對象。

　　最後，特朗普時代，中國依舊面臨保護貿易的壓力。特朗普的競選綱領已經透露出對保護貿易的偏好，更聲稱要將中國作為匯率操控國加以制裁。近期看，在特朗普諸多競選綱領中，對外實施貿易保護是比較容易做到的，可能成為他撈取上臺後的第一桶政治資本，不難預測，中國會成為保護主義的目標國。從長期看，自由主義是否能在多邊體系內獲得出路，美國治下的多邊體系是否走向土崩瓦解，要看世界經濟發展的情況，看多邊體系內各國的博弈較量。無論如何，中國經歷15年的入世歷練，已經有了應對任何變化的能力。

　　（作者係北京WTO事務研究諮詢中心首席專家，中國人民大學國際經濟係教授，國際商務外交項目中國中心執行主任。）