減少權力尋租 轉移支付改革倒逼政府“自我削權”

　　新華網北京2月2日電（記者韓潔、申鋮）關係百姓福祉的教育、醫療、社保等很多民生資金都出自中央對地方轉移支付。2日，國務院對外公佈了關於改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見。此次轉移支付改革，將改革“利斧”砍向那些“小、散、亂”、效果不明顯以及市場競爭機制能夠有效調節的專項。

　　 這一涉及近5萬億元財政資金的改革，既是全面深化財稅體制改革的重要一步，也是貫徹落實中央八項規定、狠剎權力尋租和腐敗之風的大背景下，中央開啟的又一場政府部門“自我革命”。

　　 削權：政府部門清專項 狠剎“跑部錢進”

　　 目前，我國全部財政收入中，地方本級收入大約貢獻一半，但支出要花掉約85％，這之間的差額就靠中央對地方轉移支付來平衡。

　　 一般性轉移支付使用不受限制，對地方而言好比“雪中送炭”，有助於彌補區域間公共服務差距，但由於過去佔比不高難獲資金。專項轉移支付雖然帶著指定投向的“帽子”，但對財力困難的很多地方而言，有總比沒有好。於是一幕幕耗費大量人力、物力、財力的“跑部錢進”情景不斷上演，更成為腐敗和浪費高發地。

　　 2014年6月，審計署曾發報告直指當前中央專項轉移支付項目清理力度不夠大，審計發現目前具有專項性質的轉移支付明細項目有363項之多，很多項目之下又包含眾多小項目，如“中央基建投資”1個明細專項就包含110個子項，許多專項在資金投向、補貼對象等方面存在交叉現象。

　　 “清理整頓專項轉移支付”“嚴格控制新設專項”“加強對專項資金分配使用的全過程監控”“建立健全定期評估和退出機制”……對於一項項改革硬舉措，財政部預算司有關負責人明確表示，在2014年中央對專項轉移支付項目壓減三分之一基礎上，今年將繼續大力度壓減專項。

　　 而改革意見最大的亮點，則是明確了一般性轉移支付的主體地位，並提出要大幅增加一般性轉移支付規模和比例，佔比逐步提高到６０％以上。這意味著地方在獲得中央財力支援的同時，對資金統籌使用有了更多自主權。

　　 “專項轉移支付項目一般是由相關職能部門提出的，項目過多過濫不僅導致資金使用‘撒胡椒面’，最終也形成了部門的利益格局。”財政部財科所所長劉尚希説，削減整合專項，將直接觸動政府部門利益，是一場政府“自我削權”的革命，倒逼政府轉變職能。

　　 專家表示，削減專項相當於動了部門利益，自然會受到阻力。關鍵要樹立依法治國、依法理財理念，嚴格按照新預演算法執行，增強預算的統籌能力。

　　 減負：合理劃分事權 取消地方配套

　　 對地方而言，辛辛苦苦要來的專項資金，用起來卻很難——地方需要為中央專項資金提供配套，配套比例有時高達１：１，一些貧困縣區不得已通過銀行高成本貸款配套，導致財政“雪上加霜”。

　　 此次依照新預演算法有關要求，國務院意見明確，除按照國務院規定應當由中央和地方共同承擔的事項外，中央在安排專項轉移支付時，不得要求地方政府承擔配套資金。

　　 “取消地方配套，無疑將緩解地方財政支出壓力，減少中央部門對地方事權的不適當干預，有利於地方統籌安排預算。”中國人民大學財政金融學院院長郭慶旺説。

　　 而針對專項轉移支付過多過細，並且資金使用有嚴格限定，“打醬油的錢不能用來買醋”的局限，此次改革意見在打破“專款專用”上也有所突破，明確提出逐步取消城市維護建設稅、排污費、探礦權和採礦權價款、礦産資源補償費等專款專用的規定，統籌安排這些領域經費。

　　 值得關注的是，國務院意見提及的“除上下級政府共同承擔事項外”，實際是在中央和地方事權劃分尚無頂層設計背景下，轉移支付改革在合理劃分事權方面的先行探索，對於合理劃分中央和地方事權具有重要意義。

　　 意見明確，要合理劃分中央和地方事權和支出責任，屬於中央委託事權的項目，可由中央直接實施的，原則上列入中央本級支出；

　　 屬於中央地方共同事權的，由中央和地方共同分擔支出責任，中央分擔部分通過專項轉移支付委託地方實施；

　　 屬於地方事權的，由地方承擔支出責任，中央主要通過一般性轉移支付給予支援，少量的引導類、救濟類、應急類事務通過專項轉移支付予以支援，以實現特定政策目標。

　　 普惠：退出競爭性領域 探索市場化運作

　　 此次轉移支付改革強調市場調節作用，提出要逐步減少競爭性領域投入專項，對於市場能有效調節的事項原則上不得新設專項轉移支付，以維護公平競爭的市場環境。

　　 “此次國務院意見不僅強調政府削權，還為削減的專項找到了市場化出路。”郭慶旺説。

　　 意見提出，在取消部分競爭性領域專項的同時，要研究用稅收優惠政策替代部分競爭性專項，並採取創業投資引導基金、産業投資基金等模式，將保留的具有一定外部性的競爭性領域專項，逐步改變行政性分配方式，改為與金融資本相結合的基金管理等市場化運作模式。

　　 “財政專項資金主要應用於提供公共産品，如果投入到市場能充分發揮作用的競爭性領域，用於企業發展，資金收不到相應的回報，等於錢白花了。”財政部財科所副所長白景明説，用稅收優惠政策替代部分競爭性專項，則相當於減少行政審批，將面向個別人的優惠轉變成面向人人的行業普惠政策，更顯公平。

　　 不過，專家也表示，對於基金管理等市場化操作模式，也要加強監管和資訊公開，嚴格項目審批，防止基金演化成新的專項造成資金浪費。

　　 針對轉移支付改革面臨的諸多挑戰，改革意見也指明應對思路，一方面要與預算改革協調推進，加快轉移支付撥付進度；另一方面也要提高資金透明度，並加大與一般公共預算的統籌力度。

　　 對此，專家強調，面對規模依然不小的轉移支付資金，關鍵應完善預算績效評價和激勵約束機制，用制度倒逼地方政府轉變追求增長的舊理念，強化地方責任，提高專項資金使用效率。