專家：三中全會在改革方面的十個突破

　　十八屆三中全會通過的《關於全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，涉及經濟、政治、社會等多方面的改革。在經濟體制改革方面也推出一系列改革措施。有著重要影響意義的改革措施，筆者認為有以下十個方面：

　　一、市場在資源配置中起決定性作用

　　這是一條十分重要的改革。在資源配置中，到底是政府起決定作用還是市場起決定作用？這場爭論幾乎延續了十年，終於給出了一個明確回答。長期以來，人們把一個強勢政府，並主導市場經濟的發展，看作是中國模式的特色，這種觀點的呼聲越來越高。但隨著中國在經濟增長過程呈現出的大量問題，人們認識到這種增長模式難以為繼，並漸漸取得了有識之士的共識。十八屆三中全會對此作出明確回答。要使市場在資源配置中起決定性作用，關鍵在於對政府的行為進行改革和限制，這也是未來中國改革重要環節。市場作為資源主要分配者的地位，政府需要管住“閒不住的手”，政府不能過多地介入經濟活動，尤其是對於一些過於微觀的事務不能插手過多。政府的工作就是為市場經濟健康發展提供健康的公平競爭和法治環境，在公共服務領域擔當主要供應者的作用，即建設一個公共服務型政府，也即李克強總理在上任之初提出的“兩個凡是”理念的實施，即“凡是市場能夠做到的，交給市場，凡是社會能夠做的，交給社會”。

　　二、建設統一開放、競爭有序的市場

　　長期以來，中國各級政府參與了對市場的主導，政府的公司主義是中國模式的一大特徵。政府是按照條條和塊塊組織起來的，於是就有條塊分割，條塊分割就把這個市場切割開了，成為諸侯經濟。由於政府主導，市場主體並不平等，“長子”國企佔據制高點，其他性質的企業，政府讓你做你才能做。由於限制非常多，也就缺乏競爭性，因為有行業保護、地區保護、行政壟斷，使市場的競爭性缺乏，特別是缺乏公平競爭的環境。因而，要建設統一開放、競爭有序的市場，需要進行很多方面改革，是一個綜合性工程。統一開放，意味著要消除條塊分割，對所有市場主體開放。競爭有序，要排除壟斷行為、行業保護、地方保護等。沒有一系列改革是難以完成上述任務的。

　　三、財政是國家治理的基礎和重要支柱

　　《決定》提出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，這一提法，預示著財稅體製作為國家治理體系重要組成部分將成為下一步改革的重點。將這一説法與“推進國家治理體系和治理能力現代化”聯繫起來，説明財政的重要性已不僅局限在經濟領域，同時也是一個政治領域的議題。

　　中國歷經近20年分稅制改革，財稅體制的一些深層次問題逐漸暴露，如稀缺資源缺乏稅制保護、稅制不能更好發揮調節收入差距作用、地方缺乏稅源只能靠賣地方式籌資，地方財權、事權不匹配的問題日益明顯，地方事權過多而財力不足。中央與地方的 財 權 、 事 權 面 臨 重 新 調 整 。 現 實中，一方面，由於預算管理不夠科學化專業化，預算管理的粗放，既導致了突擊花錢、搞形象工程等現象的屢禁 不 止 ， 也 成 為 滋 生 腐 敗 的 重 要 原由。與此同時，隨著公共財政向民生項目的支出比重越來越大，不少地方政府的財政狀況趨於緊張。一些地方還 出 現 了 徵 收 “ 過 頭 稅 ” 、 “ 過 頭費”的亂象。要破解上述問題，需要對財稅體制改革進行總體設計，建立科 學 的 財 稅 體 制 。 例 如 ， 按 照 《 決定》提出的要求，對高耗能、高污染和部分高檔消費品徵收消費稅，逐步提高直接稅比重、加快推進房産稅立法並適時推進改革、清理規範稅收優惠政策等等，都是改革的重要內容。

　　《 決 定 》 提 出 ， “ 通 過 完 善 立法、明確事權”，發揮中央和地方兩個積極性，財稅改革將更多地還權于地方政府，還權于企業。

　　四、將混合所有制經濟確定為基本經濟制度的重要實現形式

　　《決定》提出，“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式”。混合所有制經濟從本質上説就是股份制經濟，是一種富有活力和效率的資本組織形式。在我國現階段情況下，發展不同所有制相互融合的混合所有制，既有利於改善公有制經濟的産權結構，增強其活力，也有利於非公有制經濟進入基礎設施、公用事業等領域，拓展發展空間。有利於各種所有制資本，特別是利於非公有制資本的發展。

　　五、國企紅利更多用於保障和改善民生

　　《決定》提出，“提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，更多用於保障和改善民生。”過去，國資委監管的央企按企業類別上繳比例為5%～15%，煙草類央企上繳20%。但國資委收的這筆錢，大部分用於解決央企歷史包袱、改革成本支付、資本金投入、重點扶持等，可以説把來自央企的錢又用回央企去了，對全民的公共福利貢獻很小，現在提出要把這個蛋糕更多地用於民生。這對提升國有企業存在的正面意義無疑有是有積極作用的。也就是説，國企改革改革的目標是什麼？實現國有資産保值、增值，最終目標應當是國民福利最大化。

　　六、國有資産監管從管國有企業為主向管國有資本為主轉變

　　《決定》提出，要“以管資本為主加強國有資産監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支援有條件的國有企業改組為國有資本投資公司”。這是國有資産監管體制改革的一個新思路，意味著今後對國有資産的監管，將逐漸由管具體的資産、具體的企業為主，轉變 為 管 國 有 資 本 的 總 量 、 分 布(結構)、效益為主。這是國有資産監管思路和模式的一個重大改革，將會對今後國有經濟的發展産生重大影響。

　　由管企業、管資産的思路，轉向管資本的思路，其好處是，有利於減少政府對企業的直接行政干預；有利於各種所有制相互融合，發展混合所有制經濟；有利於國有資本的佈局調整，使國有資本能夠更方便、更靈活地調整到國家整體發展所需要的領域，更好發揮國有資本為全民謀福利的宗旨。

　　七、市場準入，改為負面清單管理方式

　　在正面清單管理模式下，政府列出的是允許企業進入的領域，凡未列入允許範圍的即使禁止的，即“非許即禁”。而負面清單下則是列出禁止領域清單，各類市場主體可依法平等進 入 清 單 之 外 領 域 ， 即 “ 非 禁 即許”。顯然，後者比前者能夠為企業開闢更為廣闊的市場空間。《決定》提出，“企業投資項目，除關係國家安全和生態安全、涉及全國重大生産力佈局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目外，一律由企業依法自主決策，政府不再審批。”只要不涉及“國家安全和生態安全、全國重大生産力佈局、戰略性資源開發和重大公共利益”，都不需要審批，企業選擇範圍明顯擴大。

　　八、構建開放性經濟新體系

　　放寬投資準入、發展更多自由貿易園(港)區、在擴大內陸和沿邊開放方面做出諸多具體和明確的部署等措施是構建開放性經濟新體制的重要組成部分。《決定》提出，要“推進金融、教育、文化、醫療等服務業領域有序開放，放開育幼養老、建築設計、會計審計、商貿物流、電子商務等服務業領域外資準入限制，進一步放開一般製造業。這幾項政策都很具體，也很明確。

　　《決定》提出，在推進現有試點基礎上，選擇若干具備條件的地方發展自由貿易園(港)區。自由貿易園區的主要特徵，就是法律上處於“境內關外”地位。在建立上海自由貿易試驗園區的基礎上，選擇更多具備條件的地方發展自由貿易園(港)區，有利於進一步發揮各地優勢，完善開放佈局，擴展開放領域。此外，在擴大內陸和沿邊開放方面做出諸多具體和明確的部署。

　　九、賦予農民更多權益

　　《決定》承認農民對承包地和承包經營權的流轉，實際是對原有僵化的土地制度的突破。《決定》在“賦予農民更多財産權利”的名目下，提出“保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資産股份佔有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”。這裡規定的農民對集體資産股份的各項權利，實際上已經具有所有權的性質。也就是説，在土地經營使用權裏，包含著一份在集體所有權前提下的個人所有權。這份土地的個人所有權，正是農民獲得土地經營使用權的依據。既然農民現有的土地使用權中，實際上包含著一份土地所有權，那麼，他對於自己所使用的土地，就應該有權處置，包括出租、買賣、抵押、入股、合作等等，一句話，有權投入市場，自由流轉。不經農民本人同意，任何機關或個人都無權佔用。如果這一解讀是正確的話，《決定》把土地的處置權轉到農民手裏，符合於廣大農民的利益，有利於社會經濟的發展。

　　十、改變績效考核方式

　　《決定》提出，“完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環境損害、生態效益、産能過剩、科技創新、安全生産、新增債務等指標的權重，更加重視勞動就業、居民收入、社會保障、人民健康狀況”。

　　這 意 味 著 今 後 考 核 政 績 不 再 唯G D P論 ， 而 是 以 更 全 面 的 指 標 來 考核。政府職能轉變，不僅僅是簡政放權，同時也要改革政府運作的內在機制、結構，通過績效考核來約束政府的行為，過去，G D P是主要指標，現在，轉變政府職能，要求全面正確行使政府職能，績效考核的方式也必須相應改變。

　　(作者為中國經濟體制改革研究會副會長)